El régimen disciplinario

Abogados Público y Administrativo

Resumen

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SUMARIO.

-1. Fundamento y precisiones en torno al ámbito de aplicación y el Derecho vigente. 1.1. Ámbito de aplicación. 1.2. Delimitación del derecho vigente. 1.2.1. Clasificación de las faltas y prescripción de las mismas. 1.2.2. Las sanciones. 1.2.3. El procedimiento.

-2. Adecuación constitucional de la normativa.

-3. Las Faltas. 3.1. Faltas muy graves. 3.2. Faltas graves. 3.3 Faltas leves.

-4. Las sanciones disciplinarias.

-5. El procedimientos disciplinario. 5.1. Iniciación.

5.2. Ordenación y desarrollo. 5.2.1. Ordenación. A) Órganos de instrucción. B) Medidas provisionales. 5.2.2. Desarrollo. A) Actuaciones preliminares. B) El Pliego de cargos y el de descargos. C) El período de prueba. D) Vista del expediente. E) Propuesta de resolución. 5.3. Terminación. 5.4. Ejecución e inejecución de sanciones. 5.4.1. Ejecución. 5.4.2. Inejecución.

-6. Cuestiones de orden constitucional que plantea el régimen disciplinario. 6.1. El principio 'non bis in idem'. Su aplicación. 6.1.1. Consideraciones generales. 6.1.2. Aplicación a la responsabilidad administrativa de los funcionarios. 6.2. La suspensión del acto administrativo en materia disciplinaria. 6.3. La aplicación por el Tribunal Supremo de los principios constitucionales.

-7. El principio de proporcionalidad y el control por la jurisdicción contencioso-administrativa de los límites de la potestad disciplinaria.

-8. Los principios del Derecho Comunitario y su aplicación al procedimiento disciplinario. 8.1. Aplicación del derecho de defensa al procedimiento administrativo. 8.2. El derecho de defensa en materia de funcionarios. 8.3. Alcance del derecho de defensa. 8.4. Manifestaciones esenciales del derecho de defensa en el procedimiento administrativo.

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Extracto

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El régimen disciplinario

1. FUNDAMENTO Y PRECISIONES EN TORNO AL ÁMBITO DE APLICACIÓN Y EL DERECHO VIGENTE

Es prácticamente un lugar común afirmar que uno de los fenómenos en los que la evolución de la actividad administrativa es más perceptible es, el incremento cuantitativo y cualitativo de la potestad sancionadora general de la Administración. Sobre este punto afirma Nieto[1] que 'la potestad sancionadora de la Administración es tan antigua como ésta misma y durante varios siglos ha sido considerada como un elemento esencial de la policía. A partir del constitucionalismo, sin embargo, cambiaron profundamente las concepciones dominantes, puesto que el desprestigio ideológico de la policía arrastró consigo inevitablemente el de la potestad sancionadora de la Administración cuya existencia terminó siendo negada en beneficio de los Jueces y Tribunales, a los que se reconocía el monopolio estatal de la represión, los tiempos, con todo, han seguido cambiando y hoy casi nadie se atreve ya a negar la existencia de tal potestad...'. En este sentido vemos como se mantiene vivo el principio enunciado por García de Enterría [2] , quien había señalado que la instauración del principio de división de poderes es el que impulsa una Administración potente de la que la potestad sancionadora va a ser una manifestación relevante. Superados los monopolios judiciales de la Constitución de Cádiz, el resto del siglo XIX reconoce una amplia potestad sancionadora a la Administración, al menos, como indica Castillo Blanco[3] , en lo que se refiere a alcaldes y gobernadores civiles.

La evolución de los fines de la Administración, su decidido intervencionismo en la vida social y su ampliación general trajo consigo la de potestad sancionadora hasta el punto, como indica Del Rey Guanter[4] , de poderse afirmar que 'dentro del Estado ... no ha existido ni existe en la actualidad una única potestad sancionadora en el sentido estricto...'.

Su desmesurado desarrollo no puede considerarse, desde una concepción estrictamente técnica como satisfactorio. Es lo que de forma muy gráfica denomina Nieto [5] el sarcasmo que, a su juicio supone, para los ciudadanos el crecimiento de aquella rodeada de una serie de irregularidades que ponen en entredicho cuantos esfuerzos teóricos de buena fe se realizan en la elaboración técnico-jurídica del Derecho Administrativo sancionador[6] .

Este proceso, muy brevemente analizado, puede ser resumido en palabras de Castillo Blanco[7] indicando que 'el origen de estos poderes sancionadores no es diáfano, sino que se produce a lo largo de una despenalización progresiva...'[8] , y admitida sin reservas después de la interpretación que deriva de la STC 77/1983, de 3 de octubre, en la que, tras un análisis histórico, reconoce que el monopolio judicial de carácter sancionador, históricamente, no ha funcionado nunca. Cuestión distinta es si el proceso de tecnificación de la represión de orden penal se ha traslucido en forma semejante al Derecho público.

En una simplificación necesaria, a los efectos de lo que aquí se pretende, podemos aceptar la división que efectuaba García de Enterría[9] cuando diferenciaba 'aquellas sanciones por las que la Administración tutela su organización y orden internos, incluyendo el sistema de sus actos jurídicos, y aquellas otras por las que se tutela el orden social general, en un sentido amplio, el orden público...' Dentro de las primeras aparecen las sanciones disciplinarias, las de policía demanial, las revisoras de actos administrativos favorables y las tributarias. Las sanciones disciplinarias, según nos indica el propio García de Enterría[10] , son aquellas 'que se imponen a las personas que están en una relación de sujección especial'. A este punto nos hemos referido ya al analizar los derechos y deberes de los funcionarios públicos (Capítulo IV del presente Título) y de los que la potestad disciplinaria no es sino el corolario o, simplemente, la 'cláusula de cierre' que permite exigir el puntual cumplimiento de aquellos

[11] .

Esta consideración preliminar nos indica el enfoque real y el fundamento de la potestad a la que se refiere el presente Capítulo, de forma que nos encontramos ante el examen de una potestad administrativa inherente a la relación especial de funcionario público. Lo que se pretende analizar aquí no es sino como la doctrina jurisprudencial derivada de la nueva formulación de aquella potestad en el marco Constitucional y legal resulta aplicable a los funcionarios públicos. Como anteriormente se ha indicado, el grado de aplicación es fruto de un amplio proceso evolutivo en el que haciendo pioneras las relaciones de protección general, sólo ahora, y de forma muy dubitativa, se hace efectiva en las relaciones de sujección especial. Estas consideraciones deben unirse en el plano conceptual, con las reflexiones de Castillo Blanco[12] , para quien estamos en un 'momento histórico en que... nos encontramos ante una crisis del sistema de responsabilidad di...

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