El régimen disciplinario

Autor:Alberto Palomar Olmeda
Cargo del Autor:Doctor en Derecho. Magistrado de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

SUMARIO. -1. Fundamento y precisiones en torno al ámbito de aplicación y el Derecho vigente. 1.1. Ámbito de aplicación. 1.2. Delimitación del derecho vigente. 1.2.1. Clasificación de las faltas y prescripción de las mismas. 1.2.2. Las sanciones. 1.2.3. El procedimiento. -2. Adecuación constitucional de la normativa. -3. Las Faltas. 3.1. Faltas muy graves. 3.2. Faltas graves. 3.3 Faltas... (ver resumen completo)

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  1. FUNDAMENTO Y PRECISIONES EN TORNO AL ÁMBITO DE APLICACIÓN Y EL DERECHO VIGENTE

    Es prácticamente un lugar común afirmar que uno de los fenómenos en los que la evolución de la actividad administrativa es más perceptible es, el incremento cuantitativo y cualitativo de la potestad sancionadora general de la Administración. Sobre este punto afirma Nieto[1] que 'la potestad sancionadora de la Administración es tan antigua como ésta misma y durante varios siglos ha sido considerada como un elemento esencial de la policía. A partir del constitucionalismo, sin embargo, cambiaron profundamente las concepciones dominantes, puesto que el desprestigio ideológico de la policía arrastró consigo inevitablemente el de la potestad sancionadora de la Administración cuya existencia terminó siendo negada en beneficio de los Jueces y Tribunales, a los que se reconocía el monopolio estatal de la represión, los tiempos, con todo, han seguido cambiando y hoy casi nadie se atreve ya a negar la existencia de tal potestad...'. En este sentido vemos como se mantiene vivo el principio enunciado por García de Enterría [2] , quien había señalado que la instauración del principio de división de poderes es el que impulsa una Administración potente de la que la potestad sancionadora va a ser una manifestación relevante. Superados los monopolios judiciales de la Constitución de Cádiz, el resto del siglo XIX reconoce una amplia potestad sancionadora a la Administración, al menos, como indica Castillo Blanco[3] , en lo que se refiere a alcaldes y gobernadores civiles.

    La evolución de los fines de la Administración, su decidido intervencionismo en la vida social y su ampliación general trajo consigo la de potestad sancionadora hasta el punto, como indica Del Rey Guanter[4] , de poderse afirmar que 'dentro del Estado ... no ha existido ni existe en la actualidad una única potestad sancionadora en el sentido estricto...'.

    Su desmesurado desarrollo no puede considerarse, desde una concepción estrictamente técnica como satisfactorio. Es lo que de forma muy gráfica denomina Nieto [5] el sarcasmo que, a su juicio supone, para los ciudadanos el crecimiento de aquella rodeada de una serie de irregularidades que ponen en entredicho cuantos esfuerzos teóricos de buena fe se realizan en la elaboración técnico-jurídica del Derecho Administrativo sancionador[6] .

    Este proceso, muy brevemente analizado, puede ser resumido en palabras de Castillo Blanco[7] indicando que 'el origen de estos poderes sancionadores no es diáfano, sino que se produce a lo largo de una despenalización progresiva...'[8] , y admitida sin reservas después de la interpretación que deriva de la STC 77/1983, de 3 de octubre, en la que, tras un análisis histórico, reconoce que el monopolio judicial de carácter sancionador, históricamente, no ha funcionado nunca. Cuestión distinta es si el proceso de tecnificación de la represión de orden penal se ha traslucido en forma semejante al Derecho público.

    En una simplificación necesaria, a los efectos de lo que aquí se pretende, podemos aceptar la división que efectuaba García de Enterría[9] cuando diferenciaba 'aquellas sanciones por las que la Administración tutela su organización y orden internos, incluyendo el sistema de sus actos jurídicos, y aquellas otras por las que se tutela el orden social general, en un sentido amplio, el orden público...' Dentro de las primeras aparecen las sanciones disciplinarias, las de policía demanial, las revisoras de actos administrativos favorables y las tributarias. Las sanciones disciplinarias, según nos indica el propio García de Enterría[10] , son aquellas 'que se imponen a las personas que están en una relación de sujección especial'. A este punto nos hemos referido ya al analizar los derechos y deberes de los funcionarios públicos (Capítulo IV del presente Título) y de los que la potestad disciplinaria no es sino el corolario o, simplemente, la 'cláusula de cierre' que permite exigir el puntual cumplimiento de aquellos

    [11] .

    Esta consideración preliminar nos indica el enfoque real y el fundamento de la potestad a la que se refiere el presente Capítulo, de forma que nos encontramos ante el examen de una potestad administrativa inherente a la relación especial de funcionario público. Lo que se pretende analizar aquí no es sino como la doctrina jurisprudencial derivada de la nueva formulación de aquella potestad en el marco Constitucional y legal resulta aplicable a los funcionarios públicos. Como anteriormente se ha indicado, el grado de aplicación es fruto de un amplio proceso evolutivo en el que haciendo pioneras las relaciones de protección general, sólo ahora, y de forma muy dubitativa, se hace efectiva en las relaciones de sujección especial. Estas consideraciones deben unirse en el plano conceptual, con las reflexiones de Castillo Blanco[12] , para quien estamos en un 'momento histórico en que... nos encontramos ante una crisis del sistema de responsabilidad disciplinaria, precisamente al tiempo que el fundamento de ésta, la jerarquía administrativa... que ha visto a través de sucesivas reformas de la función pública española en su tránsito de un sistema cerrado a un sistema abierto quedaba su estructuración con la supresión de grados y categorías operado en primer término con la ley de Funcionarios Civiles del Estado y más recientemente con la Ley 30/1984...'[13] .

    Sin entrar en otras consideraciones de mayor importancia, es lo cierto que existen una serie de hechos que nos revelan la crisis del principio de jerarquía en la vertebración de las relaciones interadministrativas, pero, ello no puede ser atribuido en exclusiva a su sustitución por el principio de la confianza personal que, a nuestro juicio, no es sino una consecuencia y una formulación parcial de un problema de mayor calado al que ya nos hemos referido y que se identifica con la insuficiencia de los esquemas de organización administrativa y el desprecio, incluso intelectual, que durante mucho tiempo ha presidido y preside el funcionamiento de la Administración. Esta circunstancia ha producido una dificultad real de determinar las competencias, la distribución del trabajo y la propia relación de jerarquía. En este estado de cosas la exigencia de responsabilidad con una referencia final basadas en el dolo o en la culpa no resulta una cuestión sencilla, sobre todo, si se produce a la vez que el fenómeno de tecnificación de los elementos esenciales del reproche disciplinario administrativo y su aproximación, incluso por imperativo constitucional[14] , a los principios generales del orden penal, como viene insistiendo el Tribunal Constitucional desde la STC de 8 de junio de 1981, que según resume acertadamente Suay Rincon[15] alcanzan, esencialmente, al derecho de defensa, al de presunción de inocencia (STS de 12 de noviembre 1986 y STC 132/1987, de 21 de julio, y 219/1986, de 22 noviembre) y al acceso a la tutela judicial (STC de 12 de julio de 1987, 28 de abril 1982 y 8 de junio de 1984). La mezcla de ambos procesos de sentido claramente contradictorio, conduce, sin duda, a la crisis del poder disciplinario en el ámbito funcionarial que es tributario, además, de un segundo factor: la ausencia de responsabilidad profesional, esto es, aquella que sin llegar a constituir un ilícito administrativo sirve, como consecuencia de evaluaciones objetivas, para determinar la aptitud profesional, la actitud ante el trabajo y el propio cumplimiento de los objetivos de cada organización. Estos hechos justifican, o pueden hacerlo, una sanción disciplinaria si concurrenlos elementos necesarios, entre ellos, el de culpabilidad, pero, asimismo pueden generar efectos en la carrera del funcionario. La consideración de la carrera administrativa como algo diferente a la antigüedad podría ayudar a recomponer un conjunto que, en los momentos presentes, está claramente distorsionado.

    1.1. Ámbito de aplicación

    Al analizar el ámbito de aplicación de las normas vigentes se reproducen aquí los problemas generales, a los que ya hemos aludido, respecto de la disfuncionalidad del método utilizado y, sobre todo, de las dificultades prácticas que se derivan de aquel.

    En concreto, el problema podría resumirse así:

  2. La LFCE dedica un Capítulo, el VIII, a la regulación del régimen disciplinario de los funcionarios.

    Dicho régimen, si no se aceptase la tesis de la derogación tácita a la que ya nos hemos referido, sería tan sólo aplicable a los funcionarios de la anteriormente denominada Administración Civil del Estado y, dudosamente, al personal funcionario de la Administración de la Seguridad Social.

    El régimen disciplinario se completaba con el Decreto 2088/1969, de 16 de agosto, que aprobó el Reglamento Disciplinario de los Funcionarios Civiles del Estado[16] .

  3. La publicación de la Ley 30/1984 supuso la derogación expresa de los artículos 88 y 91.1.d) y e) de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y, asimismo, en virtud de lo establecido en la Disposición derogatoria de la Ley 30/1984, y del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, que aprueba el Reglamento Disciplinario, aquélla alcanza, expresamente, a los Decretos de 23 de diciembre de 1957 y 2088/1969, de 16 de agosto, que regulaban el régimen disciplinario de los funcionarios de la Administración Civil del Estado y, genéricamente, a cuantas disposiciones de igualo inferior rango se hubiesen dictado para regular el régimen disciplinario del personal incluido en el ámbito de aplicación del Real Decreto 33/1986, con exclusión expresa del Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre Régimen del Profesorado Universitario.

    De lo dicho, debe extraerse la siguiente conclusión: el nuevo régimen disciplinario implantado por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, es el único aplicable a los funcionarios de la Administración Civil, sus Organismos Públicos,...

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