La Reforma Constitucional
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense |
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IDEAS GENERALES
Como señala Pérez Royo, generalmente las normas jurídicas no contienen cláusulas para la propia reforma, salvo en la Constitución. En ella sí las hay, advierte Torres del Moral, por su carácter de fuente singular en su nivel jerárquico y por este mismo nivel, que es superior a todas las demás fuentes.
La incorporación a los textos constitucionales de preceptos reguladores de la reforma se inició en Estados Unidos sobre la base de la doctrina del poder constituyente del pueblo y de la correspondiente superioridad de la Constitución sobre los poderes constituidos, entendiéndose por esta razón que la Constitución sería irreformable si no hubiera previsto ella misma el procedimiento para ello y habilitado al efecto a los poderes constituidos.
Posteriormente, como dice Torres del Moral, el uso que se ha hecho de esta institución en Estados Unidos ha sido poco sistemático pues no se han sustituido unos preceptos por otros sino que los nuevos se han añadido a los anteriores mediante enmiendas, además de que el control de constitucionalidad de las leyes por el Poder Judicial ha determinado en buena medida que el desarrollo de la Constitución y su adaptación a las nuevas circunstancias se hiciera preferentemente por medio de la interpretación, no de la reforma; a ello han contribuido también, en opinión de este autor, los muy agravados procedimientos establecidos para ésta, de los que algunos todavía no se han puesto en práctica.
En Europa, la institución de la reforma constitucional ha tenido una evolución oscilante. Siguiendo a Pérez Royo se pueden distinguir en ella cuatro períodos:
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º El primer período corresponde al constitucionalismo revolucionario que parte, como en los Estados Unidos, de los principios de supremacía del poder constituyente y rigidez de la Constitución. En este período la rigidez era tan extrema que prácticamente se trataba de impedir la reforma.
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º El segundo período comprende las monarquías limitadas durante el siglo XIX y hasta la I Guerra Mundial. La Constitución es considerada como un pacto entre el Rey y el Parlamento, que son al mismo tiempo poder constituyente y poder constituido. Por eso muchos textos constitucionales, como los españoles de 1837, 1845 y 1876, carecían de cláusulas de reforma.
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º El tercer período es el comprendido entre las dos Guerras Mundiales y corresponde al constitucionalismo democrático. Las Constituciones están dotadas de cierta rigidez no tanto como obstáculos frente a los poderes sociales de la época anterior cuanto como garantías de las minorías frente a las mayorías parlamentarias coyunturales. Además, las Constituciones no pretenden ser meros «instrumentos de gobierno», sino que establecen opciones fundamentales definidoras del régimen político que instauran, y por ello un sector de la doctrina se inclinó a considerar como irreformables los preceptos en los que tales definiciones se contienen.
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º El cuarto período es el del constitucionalismo posterior a la II Guerra Mundial. En este período, la institución de la reforma ha supuesto algo similar a lo que significa en Estados Unidos: una garantía de utilización escasa puesto que es siempre preferible acudir, en la medida de lo posible, a la interpretación constitucional para lograr la adaptación progresiva de la norma constitucional a las exigencias de la realidad social. De este modo, la interpretación realizada por la jurisdicción constitucional ha venido a ser, como subraya Pérez Royo citando a Hesse, la cuestión clave del Derecho Constitucional. El problema de la reforma comienza en definitiva cuando acaban las posibilidades de la mutación constitucional por vía interpretativa. La reforma es pues, concluye Torres del Moral, una garantía excepcional, yuxtapuesta a la garantía normal encarnada por la jurisdicción constitucional.
En el constitucionalismo democrático actual, la reforma constitucional cumple tres funciones según Pedro de Vega:
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En primer lugar, hay que tener en cuenta que la realidad política regulada por la Constitución es una realidad dinámica; de ahí deriva la exigencia de adecuar la realidad jurídica a la realidad política. Por eso la reforma constitucional no ha de interpretarse como un instrumento de deterioro del ordenamiento fundamental, sino como su primera y más significativa defensa.
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En segundo término, esa adecuación de las normas constitucionales a la realidad política se produce sin quebrantamiento de la realidad jurídica. El poder de revisión es, pues, un poder constituido que obtiene su legitimidad en el propio ordenamiento. De ahí que la operación de reforma sea una operación esencialmente jurídica.
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En tercer y último lugar, frente al poder constituyente soberano, el poder de reforma aparece como mecanismo de articulación de la continuidad jurídica del Estado, y frente al resto de los poderes del Estado se presenta como la institución básica de garantía de la supremacía de la Constitución.
La norma general sobre el procedimiento de reforma constitucional es la de la participación de los órganos legislativos, aunque en ocasiones se transforman en un órgano especial, actuando conjuntamente las dos Cámaras del Parlamento constituyéndose en una Asamblea Nacional.
Por otro lado, la técnica más habitual para dificultar la reforma constitucional ha sido la de exigir mayorías parlamentarias cualificadas, lo que permite un amplio consenso entre los partidos políticos parlamentarios y la posibilidad de veto de las minorías disidentes.
En ocasiones la reforma exige de su aprobación por dos legislaturas diferentes, lo que supone la disolución automática de las Cámaras, permitiendo la participación del cuerpo electoral. Sin embargo, como apunta Fernández Segado, donde esta participación alcanza su máximo significado es en el referéndum constitucional, que puede ser facultativo u obligatorio y que en todo caso supone, como afirma Loewenstein, una auténtica participación plebiscitaria del electorado en el procedimiento de reforma constitucional.
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LOS SUPUESTOS DE REFORMA EN LA CONSTITUCIÓN
La reforma de la Constitución española está regulada en su Título X (arts. 166 a 169), desarrollado por el RC (arts. 146 y 147) y el RS (arts. 152 a 159).
De acuerdo con esta normativa, nuestra Constitución carece de las llamadas «cláusulas de intangibilidad», frecuentes en el constitucionalismo posterior a la II Guerra Mundial y que suponían la existencia de unos límites materiales que no podían ser rebasados por el poder de reforma. Recuérdese en ese sentido que la Ley Fundamental de Bonn hizo una utilización extrema de esas cláusulas al determinar su artículo 79.3 la ilicitud de toda modificación de la propia Ley en cuya virtud se afectara la organización de la Federación en Länder, la participación de los Länder en la potestad legislativa o los principios establecidos en los artículos 1 y 20 (dignidad del ser humano, vinculación de los derechos fundamentales y principios fundamentales del orden jurídico-político). En esa misma línea, la Constitución francesa de 1958 declaraba inmodificable la forma republicana de gobierno (Título XVI in fine) y la portuguesa de 1976 el pluralismo de partidos políticos [art. 288.1 i)].
A diferencia de esas otras Constituciones, en la nuestra no hay nada irreformable. Esta opción suele responder, como dice Eduardo Espín, a la convicción de que imponer límites materiales a la reforma, esto es, excluir de toda posibilidad de reforma ciertos contenidos constitucionales no es una barrera eficaz para impedir cambios políticos, que suele ser la pretensión, un tanto ingenua, de tales cláusulas de intangibilidad. Es precisamente en las cuestiones esenciales, continúa este autor, donde, llegado el caso, la acción política puede imponerse por encima de las vías constitucionales. Por ello en la Constitución española pueden reformarse incluso los aspectos más relevantes del sistema constitucional lo que, en opinión de Eduardo Espín, como mínimo puede servir para encauzar la posible transformación del régimen y contribuir a evitar actuaciones de hecho.
Pero es que, además, estas cláusulas de intangibilidad suelen demostrarse ineficaces, como quedó de manifiesto durante la transición democrática española. En efecto, no obstante la solemne declaración en las Leyes Fundamentales del Régimen anterior de que los Principios Fundamentales del Movimiento...
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