La privatización: concepto, objetivos y procedimientos

Autor:Javier Bilbao Ubillos
Cargo del Autor:Universidad del País Vasco
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  1. INTRODUCCIÓN

    En un sentido amplio, empleamos el término de privatización para referirnos a la tendencia hacia la generalización de los principios, criterios e incentivos típicos de la gestión empresarial privada al conjunto de los ámbitos productivos. De este modo, la privatización supone una pérdida de protagonismo económico del Sector público o, por lo menos, un desplazamiento de los agentes públicos desde la esfera productiva a la del control del interés general.

    Este proceso privatizador se refleja progresivamente tanto en la estructura institucional de los sectores públicos como en los perfiles de la actividad financiera pública. Así, por un lado, se simplifica la organización de los sectores públicos al reducirse el número de unidades dependientes de la Administración, y, por otro, se altera la composición del ingreso y del gasto público (disminuyen tanto los Ingresos patrimoniales como las Transferencias), además de las variaciones registradas en el patrimonio neto de las administraciones afectadas (reducción de sus Activos, que puede o no ser compensada por una disminución de su Pasivo en función del empleo de los ingresos procedentes de las privatizaciones).

    Como primera aproximación a la noción de privatización, nos será útil recurrir al esfuerzo conceptualizador de algunos autores pioneros en el estudio de este fenómeno. Así, para Hartley y Parker (1991:11), la privatización abarcaría, en su acepción más laxa, ?la desnacionalización o venta de propiedades estatales, la desregulación (liberalización), y la tendencia a la competitividad, junto con la introducción de propiedad privada y acuerdos de mercado en los Estados sociales? (1991:11). Por su parte, Zank (1991) define la privatización como ?la transferencia de una función, actividad u organización del Sector público al privado?.

    Dentro de esta amplia acepción de la privatización, convendría establecer una tipología fundada de la misma para precisar los contenidos que suelen considerarse habitualmente como propios del concepto. Siguiendo a Dossen (1990) distinguimos, inicialmente, tres categorías básicas de privatización:

    1. Privatización indirecta.

    2. Privatización funcional.

    3. Privatización sustancial o privatización en sentido estricto.

      A continuación, vamos a precisar el concepto y los contenidos propios de estas categorías:

    4. La privatización indirecta

      En esta categoría incluimos todas aquellas decisiones públicas orientadas a:

      ? la desregulación de determinados sectores o mercados de la Economía;

      ? la incentivación de instituciones o acuerdos privados alternativos en materias de tradicional responsabilidad pública (p. ej., el supuesto de los planes privados de pensiones en materia de protección social);

      ? la apertura de los monopolios a la competencia;

      ? la pérdida de privilegios de las empresas públicas en el tráfico mercantil;

      ? la introducción en la gestión de las empresas públicas de objetivos y fórmulas propias de las empresas privadas.

      En el caso de la privatización indirecta (lo mismo que en el supuesto de la privatización funcional que veremos a continuación) no se produce ninguna desinversión ni variación patrimonial en el Sector público. Con la privatización indirecta se altera el marco de funcionamiento de los operadores públicos y privados, tratando de aprovecharse las ventajas derivadas de una mayor exposición de las empresas a la competencia efectiva. Por tanto, se pretenden obtener mejoras de eficiencia productiva que puedan beneficiar, en último término, a los consumidores.

      La desregulación es el mecanismo principal de esta categoría de privatización y supone una modificación de la estructura productiva de un mercado o sector. Los pormenores de esta desregulación dependerán, básicamente, de las características inherentes a la situación no satisfactoriamente competitiva de partida. Podemos distinguir, esencialmente, tres situaciones:

      ? Monopolio natural.

      ? Monopolio legal.

      ? Mercado oligopolista.

      El monopolio natural ha estado tradicionalmente ligado a la noción de economías de escala en la función de costes, como consecuencia de la elevada proporción que representan los costes fijos en algunas actividades productivas (electricidad, gas, agua, telecomunicaciones). Como señalan Izquierdo y Herrero (1999), la implantación de nuevas tecnologías en la explotación de estas actividades ha modificado las condiciones económicas en que operaban las empresas instaladas en muchos de estos mercados. Por ejemplo, en los servicios de telecomunicaciones, la revolución digital ha permitido la aparición de competencia entre redes, mientras que en el sector eléctrico la introducción de tecnologías de ciclo combinado de gas ha reducido las posibles economías de escala en la generación y aumentado la competencia entre centrales.

      Podemos sintetizar las consecuencias de estas innovaciones tecnológicas destacando que ha sido posible en muchos casos reducir los supuestos de monopolio natural o concentrarlos en fases muy precisas de la explotación de una actividad (normalmente, el transporte al por mayor) mediante la desintegración vertical del monopolio. De este modo, han podido arbitrarse soluciones que permitan el acceso de nuevos operadores al sector (bien en la fase de generación o en la de comercialización), garantizándose el acceso a las grandes redes en condiciones iguales y no gravosas. Esta solución exige la presencia de una Agencia reguladora independiente que establezca unos cánones de uso y que controle el efectivo acceso a la red de todos los operadores.

      En estos momentos, la Comisión europea se está esforzando en avanzar en la liberalización de estos mercados a escala comunitaria, aunque se encuentra con la resistencia de Francia en lo concerniente al sector eléctrico. Durante los años 90, y gracias al impulso comunitario, se han registrado cambios notables en la regulación española del gas, la electricidad y las telecomunicaciones. Así, por ejemplo, se han ido incorporando modificaciones a la normativa gasista española1 como el R.D. 1377/1996 (de 7 de Junio, de medidas económicas de liberalización), el R.D. 2033/1996 (de 6 de Septiembre, de acceso de terceros a la red nacional de gaseoductos y a las plantas de regasificación susceptible de alimentarlas) y el R.D. 1914/1997 (de 19 de Diciembre, que establece las nuevas condiciones de acceso a las instalaciones de recepción, regasificación, almacenamiento y transporte del Gas natural), que han permitido avanzar en la liberalización del mercado.

      El supuesto del monopolio legal es completamente diverso. En este caso, la situación no competitiva se deriva de una concesión, es decir, de la atribución a un operador (normalmente público) del derecho exclusivo a operar en un mercado como distribuidor o comercializador. En España, por ejemplo, existió durante décadas el monopolio en el refino y distribución de gasolinas (la antigua CAMPSA) y en la comercialización de tabacos (la antigua TABACALERA). Estos monopolios comerciales eran absolutamente incompatibles con la normativa comunitaria, y por eso ya en el Acuerdo de adhesión española a la Unión europea se fijaba un plazo para el paulatino desmantelamiento de estos monopolios.

      La superación de esta situación resulta más sencilla, en principio, porque no está basada en las características técnicas de la explotación de una actividad, sino en una decisión administrativa (barreras legales o estatutarias). De ahí que el problema no consistirá tanto en la desregulación en sentido estricto como en la alteración de la situación de hecho creada en el mercado en cuestión. La existencia de un solo operador durante un largo periodo de tiempo se reflejará en la disposición de una amplísima red de establecimientos que dificultará el surgimiento de una competencia efectiva por el mero hecho del cese de la concesión. En este caso, como sucedió en el supuesto de CAMPSA, se requerirán medidas complementarias de segmentación de la red comercial y de privatización sustancial para que se puedan reproducir las condiciones de un mercado competitivo.

      En el caso de los mercados oligopolísticos (a veces acompañados de estructuras de monopolio regional, como en el caso del sector eléctrico español) no sólo es preciso modificar la estructura productiva de un mercado, aislando en su caso los elementos de monopolio natural, sino que se precisa una política activa y continuada de defensa de la competencia para evitar los acuerdos colusorios que neutralicen las implicaciones de una libre concurrencia. La Dirección General de la Competencia de la Comisión ejerce una vigilancia permanente de estas situaciones que es completada en España por el Tribunal de Defensa de la Competencia.

    5. La privatización funcional

      Esta segunda acepción consistiría en la transferencia a un agente privado de la gestión de una actividad a través de variados mecanismos de concesión, en los que se determinan ciertas condiciones relativas al precio del bien o servicio, a la cantidad de provisión, al nivel de calidad o al plazo del acuerdo. Estas condiciones fuerzan al concesionario a una determinada conducta o a internalizar objetivos que la Administración considera deseables. Por tanto, la Administración rehusa llevar a cabo directamente unas tareas que en principio le pudieran ser propias, y opta por encomendarlas a un operador privado en el marco de una modalidad de concesión o fórmula equivalente.

      Este supuesto de privatización se ha verificado ampliamente en España, fundamentalmente en el ámbito de la Administración local. Así, se han privatizado, por ejemplo, gran parte de los servicios de seguridad, transporte, recogida de basuras, mantenimiento o limpieza. El impacto de estas concesiones sobre las cuentas públicas ha sido notable: las Corporaciones locales se benefician de importantes economías al ser significativamente menor el importe...

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