Perspectiva histórica de la evolución legislativa de la función pública

AutorAlberto Palomar Olmeda
Cargo del AutorDoctor en Derecho. Magistrado de lo Contencioso-Administrativo

CAPÍTULO I

Perspectiva histórica de la evolución legislativa de la función pública

SUMARIO.

  1. El funcionario público en el Estado absoluto.

  2. El funcionario público en la época constitucional. 2.1. La Ley de Presupuestos Generales de 26 de mayo de 1835. 2.2. El Real Decreto de 18 de junio de 1852. 2.3. El Estatuto de 1918. 2.4. La reforma de 1964. 2.4.1. La Ley de Bases. 2.4.2. Análisis del Texto Articulado de 1964. 2.5. El Real Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo. 2.6. La Constitución de 1978. A) El sistema de mérito y capacidad. B) Los derechos de sindicación y huelga. C) Establecimiento de un sistema de incompatibilidades. D) La imparcialidad del funcionario. E) Reserva de ley en la determinación del estatuto de los funcionarios públicos. a) Alcance de la reserva de ley. b) Los difíciles contornos de la delimitación respecto a los trabajadores. 2.7. Proyectos de Ley de la reforma de la función pública hasta la publicación de la Ley 30/1984 de 2 de agosto. 2.7.1. El Anteproyecto de Ley de 1979. 2.7.2. El Proyecto de Ley de 1980. 2.7.3. El Proyecto de Ley de 1981. 2.8. La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. 2.9. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1987. A) Análisis del recurso y de la Sentencia. B) Comentario general de la Sentencia.

    2.10. La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988. 2.11. La Ley 23/1988, de 28 de julio. 2.12. La Ley 22/93, de 29 de diciembre, de medidas fiscales de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo. 2.13. La Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social.

    2.14. Las sucesivas reformas parciales.

  3. Una propuesta lege ferenda: la ineludible necesidad de la elaboración de un texto refundido.

    1. EL FUNCIONARIO PÚBLICO EN EL ESTADO ABSOLUTO

    Con el riesgo que cualquier simplificación histórica puede suponer podríamos indicar que la evolución de la función pública permite distinguir nítidamente dos momentos: uno, el que identificamos con el Estado absoluto y, otro, el que va desde el establecimiento del constitucionalismo hasta nuestra época. Esta diferenciación puede apreciarse, como se ha visto en el Capítulo anterior, en todos los países de nuestro entorno.

    La característica esencial de la primera época es la de considerar como un derecho del Rey el de nombrar y separar a los servidores públicos. La definición de qué se entiende por un estatuto del funcionario público en esta época puede realizarse en base a las siguientes circunstancias:

    1. Los puestos de trabajo, denominados oficios, son creados por el Rey, sin que se conozca la existencia de límites ni restricciones a esta facultad. Téngase en cuenta que ni siquiera pueden citarse entre éstos los puramente financieros, dada la clara confusión que en esta materia existía, en esa época, entre el patrimonio real y el del Estado y lo rudimentario de las técnicas presupuestarias.

    2. Debían reunirse necesariamente dos requisitos para poder ser elegido: el de la idoneidad y el de la capacidad. El primero de ellos, entendido como el enjuiciamiento de la aptitud específica para desempeñar un puesto de trabajo concreto, corresponde a la apreciación discrecional del Rey, mientras que en el segundo, ya puede aludirse a la existencia de una cierta objetivación de las causas de incapacidad-inhabilidad ya que ambos conceptos no aparecen definidos entre las que pueden citarse los conversos, herejes, judíos, condenados por resolución firme, los deudores del Estado, no ser menor de veinte años.

    3. No está consolidada la inamovilidad en el puesto público, siendo ésta un derecho que no figura en esta época como integrado en el estatuto funcionarial, ya que se parte de una idea teórica diferente cual es la de entender que la continuidad en los cargos es perniciosa. De alguna forma, lo que queda claro en esta época es la distinción entre el derecho al cargo y la inamovilidad en el puesto de trabajo concreto. La perniciosidad de la continuidad en el puesto de trabajo, postura teórica que puede compartirse, debe ser compatible con la posibilidad de > del funcionario en otro puesto de trabajo.

    4. Sin duda, uno de los avances más importantes de esta época es de oponerse rotundamente a la cooptación familiar del empleo público, lo cual supone dar uno de los pasos más serios para la consolidación de la función pública moderna.

    5. Los nombramientos se realizaban por un tiempo determinado, durante el cual no cabía la revocación, salvo justa causa.

      Fuera de ésta, la extinción de la relación de empleo sólo procedía por renuncia del titular o por supresión del cargo.

    6. Se avanza en la consagración de un estatuto general de la función pública. Entre estos avances, pueden citarse: el de la imposibilidad de acumulación de oficios, salvo expresa declaración de compatibilidad.

      Asimismo, puede citarse la declaración de igualdad para optar a los cargos públicos. Por último, se hace referencia a la necesidad de que los sueldos deban ser justos atendiendo a las personas en el tiempo y la cualidad de los oficios1 .

      La época borbónica significa, aun dentro del planteamiento general antes visto, la introducción de un elemento esencial: la inamovilidad.

      Fue Felipe V quien dictó el Real Decreto de 18 de enero de 1721 que, como ha señalado García Trevijano 2 , puede ser considerado como la primera norma orgánica y con tendencia a constituir un estatuto general.

      Lo que resulta sumamente curioso es contemplar cuál fue el motivo que llevó a Felipe V a decretar la inamovilidad de los funcionarios. A este respecto, debe señalarse que la primera conclusión de dicho Decreto fue establecer que los Oficiales de las Secretarías no podían desempeñar otros empleos públicos. Después, como consecuencia de esto, se señala que >.

      De esta forma, podemos señalar que en el Derecho español, el reconocimiento de la inamovilidad es justa consecuencia del establecimiento de un > sistema de incompatibilidades.

      A partir de ese momento se fueron dictando sucesivas normas que intentaron asegurar la inamovilidad recién conquistada. Así, el Decreto de 18 de marzo de 1789, introduce el derecho de defensa mediante la audiencia en el juicio formal establecido para la privación del empleo público.

      El problema esencial de estas normas no es otro que el de no resultar de aplicación general y, así, este último Real Decreto, por ejemplo, resultaba, tan solo, aplicable a los nombramientos efectuados por el Rey.

      Precisamente por esta vía se introduce una cuestión que ha constituido históricamente uno de los principales obstáculos a resolver: el de la supeditación o no del empleo público o, si se quiere, de la burocracia oficial al poder político. Nos enfrentamos con el hoy denominado > o sistema de botín, en virtud del cual se removía a determinados funcionarios de sus cargos para entregárselos a aquellos otros que sintonizan más con su ideología política o que ha colaborado con los > en el acceso al poder.

      A este respecto y, siguiendo a García Trevijano3 , podemos señalar que la época absolutista no se caracterizó por suponer una época de utilización abusiva del sistema de botín, el sistema de botín tiene un origen > (Jackson) y es en sí mismo, en su formulación actual inaplicable a las monarquías absolutas.

      Un primer intento normativo de regulación de esta materia se encuentra en la Real Orden de 30 de junio de 1814 que distingue las siguientes clases de empleos: a) los que no han admitido empleo del usurpador; b) los que han conseguido desempeñando lo que antes tenían; c) los que han admitido ascensos que no fuesen de su escala que daban lugar a presumir que servían al usurpador por inclinación; d) los que han admitido nuevos puestos.

      En realidad, la diferenciación de los funcionarios sirvió, tan solo, para garantizar el puesto de trabajo de los catalogados en la letra a), es decir, los que no hubiesen admitido empleos del usurpador, por ello, se produjeron ceses en cadena de los restantes grupos con cada cambio político.

      En el análisis básico de la época que se viene realizando, debe resaltarse la época de Fernando VII, que se caracteriza por ser una época en la que se intenta reestructurar la vida administrativa. Especial mención merece de esta época la labor de su Ministro de Hacienda, López Ballesteros.

      Este Ministro comenzó por dictar un Real Decreto de 27 de enero de 1824, que permitía la continuación en sus cargos de todos los funcionarios cesados en masa el año anterior y siempre que se demostrase que hubiesen cumplido satisfactoriamente con su cometido.

      En esta línea de moralización, se dicta la Real Orden de 9 de noviembre de 1824 que establecía la necesidad de prestar fianza obligatoria y suficiente para todos cuantos manejaban dinero público.

      La Real Orden de 19 de agosto de 1825 estableció una clasificación de los funcionarios en: meritorios, escribientes, oficiales y jefes.

      La culminación de esta obra reglamentadora se produce en el Real Decreto de 7 de febrero de 1827, que a decir de Nieto García 4 debe ser considerado como el primer estatuto español de funcionarios públicos. Ahora bien, el defecto fundamental es el de ser un estatuto limitado al Ministerio de Hacienda y a lo que hoy podríamos identificar con cuerpos generales.

      Como características esenciales del estatuto pueden citarse:

      1) La división de los funcionarios en cuatro clases: Consejeros, Intendentes de la Provincia, Jefes de Administración y Oficiales de la Hacienda.

      2) Cada clase se divide, a su vez, en dos, tres y hasta cuatro categorías.

      3) El nombramiento se produce por Real Orden, salvo para los subalternos.

      4) Se regula el sistema de ascensos en base a la antigüedad en la clase y por el mérito y la capacidad acreditada en ellas.

      El intento de reglamentar, con carácter general, todos los aspectos de la función pública concluye con la publicación del Real Decreto de 3 de abril de 1828, que intentó la regulación de todos los aspectos económicos de los servidores...

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