La ordenación y protección del medio rural en el derecho urbanístico de galicia1
| Autor | Sonia Rodríguez-Campos González |
| Cargo | Profesora Contratada Doctora Área de Derecho Administrativo de la Universidad de Vigo |
| Páginas | 52-86 |
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El Derecho urbanístico gallego es deudor de la legislación estatal en la materia, una realidad incontestable a la luz de las normas que desde 1985 han venido adoptándose en la comunidad autónoma, y perfectamente comprensible, por otra parte, considerando dos factores esenciales: de un lado, la mayor antigüedad y arraigo de las leyes del suelo aprobadas por el Estado; de otra, los condicionantes derivados de esas mismas leyes, que aún operando a un nivel básico resultan de obligada observancia para el legislador autonómico. No es de extrañar, pues, que como consecuencia de un razonable fenómeno de «inercia legislativa» -por así llamarlo- y de la propia existencia de un marco competencial, las normas urbanísticas españolas adoleciesen de cierta uniformidad que en el caso de Galicia se advierte especialmente en su primera Ley del suelo2, adoptada pocos años después del reconocimiento de la autonomía en 1981. Pero esto no significa que en momento alguno se produjese una total correspondencia entre el ordenamiento estatal y el autonómico. Ni mucho menos. Los efectos de esa inercia a la que me he referido nunca podrían haber llegado a tanto, pues Page 53 equiparar ambos ordenamientos no sólo supondría separarse de la realidad -y en consecuencia, hacer ineficaz de partida al Derecho urbanístico gallego-, sino que es materialmente imposible. Y esto por una razón fundamental: por la propia idiosincrasia de esta tierra3.
El singular patrimonio natural y cultural de Galicia, la dispersión que tradicionalmente ha caracterizado a su población y sus formas típicas de asentamiento y convivencia, constituyen señas de identidad que el Derecho urbanístico gallego no puede permitirse obviar. De esto no cabe duda; dichas características funcionan como condicionantes y presupuestos básicos del mismo dado que, como es lógico, cualquier regulación de la propiedad del suelo deviene ineficaz si no responde a la realidad del mismo4.
Fue por este motivo que al principio, tras acceder la comunidad gallega a la autonomía, la aplicación supletoria del Derecho urbanístico estatal encontró no pocos obstáculos -por cierto, algunos insalvables- en la medida en que conllevaba aplicar unas instituciones creadas por el Estado a realidades tan ajenas y singulares como las que conforman esta tierra5. Y es que trasladar una ley de origen estatal a un territorio como el gallego, con unas formas de ocupación y una estructura altamente singular, no es tarea fácil. En Galicia se encuentran la mitad de los núcleos de población existentes en toda España y sólo un uno por ciento de ellos tienen más de 500 habitantes, así que es evidente que hay una inmensa mayoría de población rural. A esto hay que añadir que existen notables diferencias entre la Galicia interior y las zonas costeras, pues éstas cuentan con un setenta por ciento de la población6. Por lo tanto, dispersión y desequilibrio son las notas características Page 54 de los modos de ocupación de esta Comunidad Autónoma.
La necesidad, pues, de que el Derecho urbanístico gallego fuese coherente con la realidad que constituye su objeto, obligó al legislador autonómico a tener en cuenta las peculiaridades derivadas de la ocupación del medio rural. De hecho, todas y cada una de las leyes del suelo adoptadas en Galicia se han preocupado de articular una regulación coherente con el asentamiento disperso la población, y por lo tanto, con los núcleos rurales. Así se explica que a las tres clases tradicionalmente establecidas en la legislación estatal -suelo urbano, urbanizable y no urbanizable o rústico- se sume en la gallega el suelo de núcleo rural, categoría específica y diferenciada en relación a las anteriores que responde al modo tradicional por excelencia de ocupación del territorio en Galicia. Por lo demás, dicha inclusión no sólo supone el reconocimiento expreso de los núcleos rurales -y en consecuencia, su cobertura legal-, sino también dejar atrás una visión del territorio en la que sólo la ciudad es importante y todo lo no ocupado por el hecho urbano se considera residual en relación al mismo.
Argumentada desde una perspectiva práctica la conveniencia de una clase de suelo específico del Derecho urbanístico gallego, desde un enfoque estrictamente jurídico dicha inclusión no presenta mayores problemas Como no podía ser de otro modo, la previsión de una modalidad nueva de suelo como es el de núcleo rural se justifica partiendo de la distribución competencial en la materia.
Conforme al Estatuto de Autonomía de Galicia a ésta le corresponde «la ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda» (art. 27.3), competencia que ostenta con carácter exclusivo y pleno, lo que implica la atribución a los poderes autonómicos de la potestad legislativa -que corresponde al Parlamento- y de la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, que corresponde a la Xunta (art. 37). Pero como es bien sabido, lo que acabo de decir no significa que el Estado no pueda asumir papel alguno en lo concerniente a la ordenación del territorio y el urbanismo. Existen Page 55 títulos competenciales que, en lo que ahora interesa, legitiman la intervención normativa de las Cortes generales en algunos aspectos de esta materia. Y resulta que precisamente uno de ellos es la clasificación del suelo, tal y como ha reconocido el Tribunal Constitucional en dos de sus más conocidas sentencias: la 61/1997, de 20 de marzo7, y la 146/2001, de 11 de julio. De acuerdo con sus pronunciamientos, la intervención estatal está legitimada por el juego combinado de dos preceptos constitucionales: el art. 149.1 regla 1ª en relación con el art. 33.1. Conforme al primero de los mencionados, el Estado tiene la competencia exclusiva para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; el otro artículo -el 33 aptdo 1º- reconoce el derecho a la propiedad privada. Dicha interpretación conjunta permite concluir, en síntesis, que el legislador estatal se vale de la técnica de la clasificación del suelo para establecer las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana. Con este fin sienta unas categorías generales a los solos efectos de anudar unas determinadas facultades dominicales y unos criterios de valoración -a su vez básicos- de dicho derecho. Page 56
Admitido con base en dichos preceptos que los órganos generales del Estado están facultados para establecer una determinada clasificación del suelo, debe asimismo advertirse que esta facultad no es en absoluto excluyente en relación al legislador autonómico. Así lo reconoce el propio TC en las mismas sentencias mencionadas, donde sostiene que las Comunidades Autónomas podrán fijar y regular otras clases de suelo distintas -particularmente a efectos de planificación y gestión- siempre y cuando puedan reconducirse a las del ordenamiento estatal a efectos de las materias reguladas por éste8. En coherencia con este planteamiento, la recién derogada Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones, tras diferenciar en su art. 7 entre suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, a renglón seguido admitía la posibilidad de otras «clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística» (se entiende que de las comunidades autónomas)9.
Pues bien, en el caso concreto de la comunidad gallega hay que estar a lo dispuesto en la Ley 9/2002, de 30 diciembre, de Ordenación Urbanística y de Protección del Medio Rural de Galicia -en adelante LOUGA-, norma que ha sido modificada por Ley 15/2004, de 29 de diciembre, y más recientemente por la que se conoce como Ley del litoral (la Ley 6/2007, de 11 de mayo). Es en la Ley 9/2002, en efecto, donde en orden a la clasificación del suelo el art. 10 distingue entre suelo urbano, de núcleo rural, urbanizable y rústico10. Page 57
En el contexto que ahora se nos ofrece como consecuencia de la entrada en vigor de una nueva ley estatal del suelo -la Ley 8/ 2007, de 28 de mayo-, salvando cuestiones meramente terminológicas, el planteamiento que acaba de exponerse no varía en lo sustancial. Y es que aunque lo que ahora voy a decir suponga adelantar la conclusión a la que conducirán mis explicaciones, nada puede objetarse a la existencia de una categoría de suelo específica del ordenamiento urbanístico gallego. Con un evidente carácter continuista, pero haciendo gala de una mayor flexibilidad en lo relativo al ejercicio de las competencias autonómicas, el legislador admite ya en la Exposición de Motivos que «a las Comunidades Autónomas les corresponde diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística». En consecuencia, puesto que «al Estado le corresponde, a su vez, ejercer ciertas competencias que inciden sobre la materia, ha de evitar condicionarla en lo posible». Y para ello, entre otras medidas, por primera vez se prescinde de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases del suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera indirectamente, un concreto modelo...
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