Régimen jurídico de la responsabilidad civil de los agentes de la edificación
| Autor | Ernesto Garcia-Trevijano Garnica |
| Cargo | Letrado del Consejo de Estado. |
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INTRODUCCION: NECESIDAD DE UNA NUEVA REGULACION
La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, es el resultado de un sentir general de la sociedad. Como recuerda su Exposición de Motivos, el sector de la edificación es uno de los principales sectores económicos, con evidentes repercusiones en el conjunto de la sociedad y en los valores culturales que entraña el patrimonio arquitectónico, y, sin embargo, carece de una regulación acorde con esta importancia.
En efecto, aparte de las distintas normas diseminadas que afectan a la edificación (fundamentalmente técnicas), la regulación contenida en el Código Civil -en lo que se refiere a la responsabilidad de quienes intervienen en el proceso de edificación- se muestra insuficiente para evitar la utilización de vías habitualmente usadas para sortear la responsabilidad de dichos agentes frente al propietario o usuario de la edificación.
El art. 1.591 del Código Civil no da una respuesta suficiente a los distintos problemas que se suscitan en este ámbito, ni aún partiendo del concepto amplio de «ruina» (que incluye la denominada «ruina funcional») admitido con reiteración por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Ref.). La ausencia de previsiones legales dirigidas a definir a cada uno de los agentes que intervienen en el proceso de la edificación (con sus correspondientes obligaciones y responsabilidades), las dificultades para delimitar la responsabilidad de cada uno de tales agentes y, finalmente, la relativamente habitual desaparición de las sociedades promotoras-constructoras (con las dificultades para encontrar al sujeto responsable, salvo los técnicos que hubieran intervenido), hacía aconsejable -cuando no necesario- dictar una disposición en la que se pusiera orden en este ámbito y se evitaran en la medida de lo posible los reiterados fraudes de los que, en definitiva, son víctima quienes adquieren lo edificado.
Pero la circunstancia de que la Ley merezca, en una apreciación de carácter general, un juicio favorable, no es incompatible con el hecho de que su regulación concreta suscite numerosas cuestiones, algunas de las cuales -y por referencia específica al régimen de la responsabilidad- voy a exponer a continuación.
En cualquier caso, quiero salir al paso de la prevención o recelo que la Ley 38/1999 está provocando -desde el punto de vista de su responsabilidad- en los técnicos que intervienen en el proceso de edificación. No se ajustaría a la realidad afirmar que la nueva Ley les coloca en una posición de peor condición de la que se encontraban con anterioridad.
En efecto, con la regulación hasta ahora en vigor la desaparición (como he destacado, relativamente habitual) del promotor, constructor o del promotor-constructor implicaba que el adquirente de la vivienda, ante defectos en la construcción, intentara dirigirse directamente contra la única persona o personas que quedaban ineludiblemente identificadas en el proceso de edificación, como son los técnicos que suscribieron el proyecto y dirigieron la ejecución de las obras. Y muchas veces se conseguía su condena, incluso bajo el principio -admitido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y ahora plasmado en la letra de la Ley- de que, cuando no puede individualizarse la causa de los daños materiales, la responsabilidad puede exigirse solidariamente frente a todos los agentes que hubieran intervenido en el proceso de edificación (incluidos, obviamente, los técnicos).
Con la nueva Ley la situación cambia sensiblemente, toda vez que, al menos en el ámbito de aplicación de dicha Ley (aspecto que no debe perderse de vista y al que más adelante aludiré), los técnicos asumen efectivamente las responsabilidades que derivan de sus obligaciones (e incluso se establece, como destaco más adelante, un régimen de responsabilidad «en cascada»), pero junto a ellos se definen a los demás agentes que intervienen en el proceso de edificación, fundamentalmente al promotor y al constructor, se establecen sus obligaciones y las responsabilidades que a ellos incumben, incluso imponiéndoles, en los términos previstos en el art. 19, la constitución de una garantía suficiente. Con ello se consigue, en definitiva, que puedan ejercitarse las acciones contra el responsable directo (incluso ejecutando la garantía que hubiera constituido), lo que evitará -al menos en parte- tener que dirigirse, por exclusión de otros agentes (normalmente al haber desaparecido), frente a los técnicos intervinientes.
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OBJETIVOS PRINCIPALES DE LA NUEVA LEY
La nueva Ley tiene fundamentalmente un triple objetivo:
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Definir los denominados «agentes de la edificación», entendiendo por tales las personas físicas o jurídicas que intervienen en el proceso de la edificación. Así se recoge en su Capítulo III («Agentes de la edificación»), sobre lo que únicamente quiero destacar los dos aspectos siguientes:
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En primer lugar, la Ley 38/1999 arranca en este aspecto de las líneas definidoras que la jurisprudencia hasta la fecha ha venido estableciendo, en particular respecto del promotor y del constructor. Ante la ausencia de una regulación legal sobre lo que ahora se denominan «agentes de la edificación», el Tribunal Supremo ha ido definiendo las figuras del promotor-constructor, promotor-vendedor, promotor-mandatario, etc. La Ley 38/1999 positiviza de alguna manera estas definiciones, configurando adecuadamente las notas distintivas de cada agente, a la vez que enumera sus obligaciones, así como las responsabilidades que les incumben.
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En segundo término, a pesar de que el Capítulo III (arts. 8 a 16) se titula «Agentes de la edificación», su contenido pone de manifiesto que no todos los que se citan en dicho Capítulo pueden ser considerados como tales agentes.
Si se parte del concepto de agente -art. 8 de la Ley- como toda persona, física o jurídica, que interviene en el proceso de la edificación, difícilmente podrán considerarse como tales a los «propietarios y los usuarios», que, sin embargo, son citados en el art. 16 de la propia Ley, precepto que está integrado dentro del referido Capítulo III.
El propietario tendrá el deber de conservar en buen estado la edificación, y el usuario (sea o no propietario) la obligación de utilizarla adecuadamente, pero ello no les convierte en agentes de la edificación y, por ende, no les es aplicable el régimen de responsabilidades previsto en la Ley 38/1999.
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También pretende establecer la Ley los requisitos básicos de la edificación, relativos a la funcionalidad, seguridad y habitabilidad, a cuyo efecto se anuncia el Código Técnico de la Edificación, entendido como el marco normativo que establece las exigencias básicas de calidad de los edificios y de sus instalaciones, que permitan el cumplimiento de los requisitos básicos de la edificación definidos en el propio art. 3 de la Ley.
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Finalmente, se regula la responsabilidad de los agentes y el régimen de garantías por vicios y defectos de construcción. No obstante, debe advertirse que el aludido régimen de garantías (que impone la suscripción de un seguro de daños materiales o de caución, en los términos y con el alcance recogido en el art. 19 de la Ley) se encuentra sensiblemente disminuido en sus efectos, toda vez que la disposición adicional segunda de la Ley 38/1999 únicamente impone, como consecuencia de su entrada en vigor, la suscripción de un seguro de daños materiales o de caución relativo a defectos en elementos estructurales que comprometan directamente la resistencia mecánica y estabilidad del edificio, y, además, sólo en el caso de edificios cuyo destino principal sea el de vivienda (edificios que constituyen la máxima preocupación del legislador).
No es obligatoria -al menos con motivo de la entrada en vigor de la Ley- la constitución de garantía alguna en relación con los demás defectos constructivos o de acabado en relación con edificios cuyo destino principal sea el de vivienda, y ni siquiera tampoco es obligatorio el citado seguro por defectos estructurales en edificios cuyo destino principal no sea el de vivienda.
En este último aspecto se autoriza al Gobierno (debe entenderse al Gobierno de la Nación, toda vez que se alude a que podrá realizarse por «Real Decreto», y no simplemente por «Decreto») para que pueda extender la obligatoriedad de constituir la citada garantía en relación con los defectos distintos de los que afectan a elementos estructurales y también respecto a edificios cuyo uso principal no sea el de vivienda.
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AMBITO DE APLICACION DE LA LEY 38/1999 Y SU REPERCUSION SOBRE EL REGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS AGENTES
Definidos así los objetivos principales de la Ley, el alcance del régimen de la responsabilidad que se establece en la Ley 38/1999 únicamente puede conocerse delimitando previamente su ámbito de aplicación. Si se quiere, de una manera más concreta pero suficientemente expresiva cabría preguntarse si el nuevo régimen de la responsabilidad de los agentes de la edificación previsto en la Ley 38/1999 supone o no la derogación del art. 1591 del Código Civil.
Pues bien, a mi juicio la respuesta a esta interrogante debe partir necesariamente del examen, aunque sea somero, del ámbito de aplicación de la Ley, precisamente para conocer si coincide o no con el ámbito de aplicación propio del citado art. 1.591 del Código Civil.
El art. 2 de la Ley 38/1999 se dirige precisamente a delimitar su ámbito de aplicación. Por lo que ahora interesa, la Ley afecta a edificios de carácter permanente, públicos o privados, cuyo uso principal esté comprendido en alguno de los tres grupos que se contienen en el art. 2.1 de la propia Ley.
En este último aspecto (uso principal del edificio) podría causar cierta perplejidad la enumeración que se contiene en los tres apartados citados, toda vez que, tras los dos primeros grupos, se incluye un tercero en el que se integran «todas las demás edificaciones cuyos usos no estén expresamente relacionados en los grupos anteriores». El tercer grupo es, de esta...
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