La evolución del derecho urbanístico en Castilla-La Mancha
| Autor | José M.ª Aristóteles Magán Perales |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo - Universidad de Castilla-La Mancha - Facultad de Derecho de Albacete - Juez de los Juzgados de 1.ª Instancia e Instrucción de Albacete y provincia |
El urbanismo es tan antiguo como la propia civilización. Ahora bien, hablar del Derecho Urbanístico castellano-manchego no es sino una referencia reduccionista que cobra sentido si aludimos a los últimos veintitrés años, momento en que tuvo lugar la transferencia competencial del Estado a favor de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. Antes de 1982, cabe hablar del Derecho Urbanístico «en» Castilla-La Mancha y no «de» Castilla-La Mancha, toda vez que resultaba de aplicación la LS de 1976, asentada sobre el trípode de los Reglamentos de Planificación, Gestión y Disciplina de 19781.
Sin embargo, y a pesar de contar con la potencialidad de la competencia asumida estatutariamente, la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha no creó una normativa urbanística propia, no yendo las actuaciones más allá de lo puramente organizativo, hasta la ruptura del modelo estatal operada por la STC 61/1997. Ello fue posible por las características del sistema de ordenación territorial y urbanístico establecido por la Junta de Comunidades, basado en una muy amplia remisión a los instrumentos de planeamiento y de ejecución de éste; y también porque el propio marco legal no contenía disposiciones que resultaran condicionantes, en forma contraproducente, de las decisiones a adoptar en función de las características de la Comunidad Autónoma castellano-manchega.
No está de más recordar algunos aspectos del marco físico de la Comunidad donde está llamada a aplicarse la legislación que en materia urbanística se dicte. La Comunidad Castilla-La Mancha supone el 15,7% del territorio del Estado, pero en ella sólo viven, de acuerdo con el Padrón Municipal de Habitantes de 2003, 1.815.781 personas; es decir el 4,25% de los españoles. Pero, además, esta reducida población se distribuye en un número comparativamente muy grande de municipios (919 en total). Quiere esto decir que el 11,3% de los municipios que integran el territorio nacional pertenecen a Castilla-La Mancha. También puede significarse que en el conjunto de España el 7,6% de los municipios tienen más de 10.000 habitantes, mientras que en Castilla-La Mancha en ese estrato poblacional sólo se sitúan el 2,6% de los Municipios.
A nivel estatal, el 97,1% de la población española reside en municipios con planeamiento urbanístico. Por debajo de esta media se encuentran las Comunidades de Galicia (91,8%), Castilla y León (86,1%) y Castilla-La Mancha (con un 91,7% de población residente en municipios con planeamiento). En el otro extremo se sitúan Madrid y Murcia, Comunidades uniprovinciales donde el 100% de la población reside en municipios con planeamiento2. Pese a ello, la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha realizó un serio esfuerzo para incentivar la redacción de planeamiento urbanístico con ayudas financieras y técnicas (cartografía, principalmente) a los Ayuntamientos para contribuir a su formulación. Entre 1982 (fecha de aprobación del EACM) y 1998 (fecha de promulgación de la LOTAU) el número de municipios que contaba con algún instrumento de planeamiento urbanístico (incluyendo entre ellos la delimitación de suelo urbano) pasó de 260 (con 852.000 habitantes) a 583 (con 1.537.000 habitantes). El incremento, como es obvio, es muy significativo, aunque todavía quedan 332 municipios que no disponen de planeamiento municipal y no resulta en modo alguno fácil la reducción sustancial de este stock, por tratarse de entidades con muy escasa base demográfica y presumiblemente económica que, en conjunto, apenas reúnen a 200.000 habitantes.
El punto de partida de la asunción de competencias en materia de Urbanismo por parte de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha lo constituye el Real Decreto-Ley 32/1978, de 31 de octubre, sobre Régimen preautonómico de la Región Castellano-Manchega (DOCM núm. 1, de 20 de octubre de 1980)3, texto que a pesar de no contener la traslación de ninguna competencia concreta, sí que posibilitó la gestión y administración por parte de la Junta de Comunidades de aquellas funciones y servicios que le fueran transferidos desde la Administración del Estado. En el mismo DOCM se publicó también el escueto Decreto (no numerado) por se crea el Departamento de Obras Públicas y Urbanismo en el Ente Preautonómico (calcando así el nombre que entonces tenía el Ministerio Estatal, aunque con el inconcreto nombre de «Departamento», que más tarde se tornaría en Consejería).
Mediante el todavía más escueto Decreto 21/81, de 2 de octubre de 19814, el Consejo de Gobierno, el Consejo Ejecutivo de la Junta de Comunidades en su sesión del día 1 de octubre de 1981 y a propuesta del titular del Departamento de Obras Publicas y Urbanismo, aprobó el organigrama de dicho Departamento, que constaría -además del titular del Departamento-, de una Secretaría General Técnica, una Dirección General de Obras Públicas y una Dirección General de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente. Como vemos, el calco con la organización interna de un Ministerio era evidente, pero nada se dice respecto a las competencias que cada Órgano estaba llamado a desempeñar. Para ello habría que esperar hasta la promulgación del Real Decreto 3546/1981, de 29 de diciembre, sobre traspaso de competencias, funciones y servicios en materia de urbanismo. Esta disposición atribuyó al Ente preautonómico unas competencias urbanísticas limitadas y bastante intervenidas por la Administración del Estado5.
Organizativamente, la Junta de Comunidades atribuyó a la Consejería de Obras Públicas y Urbanismo estas competencias a través del Decreto 24/1982, de 15 de mayo.
La aprobación en 1982 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha (Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto), en adelante EACM, aunque conocido también como Estatuto de Alarcón, supuso la atribución a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en su art. 31.1.2.ª (en la redacción dada al mismo sucesivamente por la LO 7/1994, de 24 de marzo y LO 3/1997, de 3 de julio)6, de las competencias -en principio «exclusivas»- en materia de «Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda».
Para las competencias que ya habían sido asumidas en la fase preautonómica, como señala JIMÉNEZ IBÁÑEZ7, fue promulgado el Real Decreto 1661/1983, de 30 de abril, sobre consolidación de transferencias efectuadas hasta la promulgación del EACM, que la Comunidad Autónoma pasaba a asumir de manera definitiva (las competencias preautonómicas podían ser revocadas en cualquier momento) y sin solución de continuidad, aunque debían ser adaptadas a lo dispuesto en el EACM. Asimismo, por Real Decreto 3020/1983, de 5 de octubre, se traspasaba también a Castilla-La Mancha la función relativa a la «realización de estudios e investigaciones de ámbito local o autonómico en materias de ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente», que hasta entonces había desarrollado el Centro de Estudios de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, dependiente del entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo.
Para adaptar y consolidar las competencias arañadas en la fase preautonómica, el Real Decreto 3579/1983, de 28 de diciembre, aprobó el acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias sobre valoración definitiva del coste de los servicios traspasados, así como la ampliación y adaptación de los mismos en materia de urbanismo. Con ello desaparecían los controles y las intervenciones por parte de la Administración del Estado, según lo dispuesto en el EACM.
Organizativamente, la Consejería a la que se asignaron las competencias de política regional en materia de ordenación del territorio, urbanismo, vivienda y suelo fue a la Consejería de Obras Públicas (actualmente las ejerce la Consejería de Vivienda y Urbanismo)8, dentro de la cual radica una Dirección General de Urbanismo y Vivienda.
El Órgano superior de carácter consultivo en...
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