Del Código Civil al Estatuto de la Ciudad: algunas notas sobre la trayectoria del Derecho Urbanístico en Brasil
| Autor | Edesio Fernandes |
| Cargo | Profesor de la Universidad de Londres |
Introducción
El día 10 de julio de 2001 fue aprobada en Brasil la importante Ley Federal Nº 10.257, llamada «Estatuto de la Ciudad», que regula el capítulo original sobre la política urbana aprobado por la Constitución Federal de 1988 (arts. 182 y 183). La nueva ley seguramente servirá para dar soporte jurídico más consistente a las estrategias y a los procesos de planeamiento urbano, y sobre todo a la acción de aquellos gobiernos municipales que se empeñan en enfrentar las graves cuestiones urbanas, sociales y ambientales que vienen directamente afectando la vida de una enorme parte ?82% de la población total? de los brasileños que viven en ciudades.
Más de diez años de discusiones y modificaciones fueron necesarios para que el proyecto de ley ?que a su vez era una nueva encarnación de otros diversos anteproyectos discutidos a lo largo de décadas? fuera finalmente aprobado. El texto final de la ley revela todas las dificultades del tenso proceso de negociación y regateo que se dió entre los diversos intereses existentes acerca de la cuestión del control jurídico del desarrollo urbano. Después de ser aprobada por el Congreso Nacional el 18 de junio de 2001, la nueva ley fue encaminada hacia la sanción y/o vetos del Presidente de la República, y una polémica entre juristas fue explorada, y aún fomentada, por los sectores contrarios a la aprobación de varios de los principios e instrumentos de la nueva ley, en el sentido de argumentar su inconstitucionalidad y así justificar el veto presidencial. Al final de este proceso, fueron vetados solamente algunos dispositivos sobre cuestiones específicas, pero la controversia jurídica no disminuyó.
Al reglamentar el capítulo constitucional sobre la política urbana, el Estatuto de la Ciudad confirmó de manera inequívoca el Derecho Urbanístico como una rama autónoma del derecho público brasileño. En lo que respecta a la relevancia de los nuevos instrumentos jurídicos y urbanísticos creados y/o reglamentados por la ley federal, creo que la principal importancia del Estatuto de la Ciudad se debe principalmente al marco conceptual consolidado que, si debidamente asimilado, deberá tornarse como referencia central para la debida comprensión e interpretación de las muchas y complejas cuestiones jurídicas intrínsecas al proceso de uso, ocupación y división del suelo urbano, así como para dar soporte jurídico adecuado a las prácticas de gestión urbana.
Este artículo pretende tan únicamente explorar algunos aspectos de este proceso de construcción conceptual e institucional del Derecho Urbanístico en Brasil. Parto de la base que, dada la gravedad de los problemas urbanos existentes, estudiar el Derecho Urbanístico del siglo xxi en Brasil presupone discutir el contexto de las posibilidades jurídicas efectivas y de las prácticas político-institucionales concretas de la gestión urbana. Por la misma razón, por más fundamental que sea el estudio formal e integral de las leyes, principios e instrumentos jurídicos urbanísticos, la debida comprensión del Derecho Urbanístico ?su naturaleza y sus posibilidades? también requiere una reflexión crítica del proceso de producción de tales leyes, las condiciones para eso y los obstáculos para su cumplimiento, así como su relación con el proceso de producción social de la ilegalidad urbana. Por estas razones, es imperativo que los juristas establezcan los vínculos necesarios entre los estudios jurídicos y los estudios urbanos y ambientales, ya que solamente una visión interdisciplinaria del fenómeno de la urbanización intensiva notaría la complejidad de las cuestiones y de los problemas jurídicos de las ciudades1.
Propongo como argumento, que la debida validación crítica de esta dimensión jurídica del proceso de desarrollo urbano requiere un cambio de paradigma en la manera en que reflexionamos sobre los dos temas básicos: si el Derecho Urbanístico y la gestión urbana no pueden ser estudiados separadamente, es necesario separar el tratamiento jurídico del derecho de propiedad inmobiliaria del ámbito individualista del Derecho Civil para ponerlo en el ámbito social del Derecho Urbanístico, de tal forma que el derecho colectivo para la planificación de las ciudades creado por la Constitución Federal de 1988 sea materializado. Del mismo modo, es necesario separar el tratamiento jurídico de la gestión urbana del ámbito restrictivo del Derecho Administrativo para ponerlo en el ámbito más dinámico del Derecho Urbanístico, de forma que el derecho colectivo de la gestión participativa de las ciudades, también creado por la Constitución Federal de 1988, sea efectuado.
Función social de la propiedad vs. derecho individual no restringido
A pesar de que frecuentemente enmascarada por discusiones aparentemente técnicas acerca de los aspectos formales, lo que siempre estuvo en juego durante el largo proceso de discusión sobre la nueva ley ?dentro y fuera del Congreso Nacional? era, y todavía es, la fuerte resistencia de los grupos conservadores ligados al sector inmobiliario, a la nueva concepción propuesta por la Constitución Federal y consolidada por el Estatuto de la Ciudad dada al derecho de propiedad inmobiliaria urbana, que es el principio constitucional de la función social de la propiedad y de la ciudad. Como último análisis, toda y cualquier ley urbanística o ambiental implica materializar el principio de la función social de la propiedad, que es sin duda el principio fundamental del Derecho Urbanístico y del Derecho Ambiental.
Se trata del principio que venía repitiéndose por todas las constituciones brasileñas desde 1934, sin que hubiera sido claramente definido o debidamente operado a través de la creación de mecanismos e instrumentos constitucionales y legales que permitieran y garantizaran su cumplimiento. Solamente en la Constitución Federal de 1988 el principio de la función social de la propiedad se encontró una fórmula consistente, que pudo ser así sintetizada: el derecho de propiedad inmobiliaria urbana está asegurado desde que cumple su función social, que a su vez es aquella determinada por la legislación urbanística, sobre todo en el contexto municipal. Es función del gobierno municipal promover el control del proceso de desarrollo urbano, a través de la formulación de políticas de ordenamiento territorial en las cuales los intereses individuales de los propietarios necesariamente coexisten con otros intereses sociales, culturales y ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo2.
Consecuentemente, fue dado al poder público el poder de, a través de leyes y diversos instrumentos urbanísticos, determinar la medida de este equilibrio ?posible? entre intereses individuales y colectivos en cuanto a la utilización de este bien no renovable esencial al desarrollo sostenible de la vida en las ciudades, sea cual sea, el suelo urbano.
Con todo, el principio de la función social de la propiedad todavía es en gran medida una figura retórica, ya que hace mucho que la acción de los sectores privados ligados al proceso de desarrollo urbano ha sido pautada por otro principio, que es, el del derecho de propiedad individual no restringido. La base jurídica de este principio ha sido regulada por el Código Civil de 1916
?aprobado cuando apenas cerca de 10% de los brasileños vivían en ciudades, en el contexto de un país todavía fundamentalmente agrario, pero que todavía se encuentra en vigor. Expresando la ideología del legalismo liberal, el Código Civil defiende el principio de la propiedad individual de forma casi absoluta.
A lo largo del proceso de urbanización intensiva del país, y aunque pesen los cambios drásticos ocurridos en la sociedad brasileña en este período, la acción del poder público en el control del desarrollo urbano ha encontrado obstáculos en los principios civiles, que todavía orientan gran parte de la doctrina jurídica y de las interpretaciones de los tribunales3.
El contenido de los cursos de derecho ?que incluyen cuatro años y medio de discusiones formales sobre un Código Civil totalmente obsoleto en muchos aspectos? ciertamente ha dificultado el cambio de perspectiva sobre la cuestión: formados en esta tradición civilista, los juristas brasileños todavía miran la ciudad a partir de la perspectiva del lote privado, y naturalmente no ven o entienden mucho más allá de los intereses individuales de los propietarios. Como mucho, aquellos juristas un poco más conscientes de la importancia de la acción del poder público en las áreas urbanas justifican la ampliación de algunas restricciones administrativas al ejercicio de la propiedad inmobiliaria. Con todo, se debe decir que, aunque pese la importancia de esta interpretación, se trata esencialmente de una reforma todavía insuficiente del paradigma liberal.
Culminando un proceso de reforma jurídica que empezó en la década de 1930, lo que la Constitución de 1988 y el Estatuto de la Ciudad proponen es exactamente este cambio de perspectiva, es decir, partiendo del nuevo paradigma conceptual de comprensión e interpretación, sustituir el principio individualista del Código Civil por el principio de la función social de la propiedad ?que, dígase de paso, se encuentra presente de manera central en el orden jurídico de muchos de los países capitalistas más desarro-llados.
Antes de la aprobación del Estatuto de la Ciudad, la resistencia al principio constitucional de la función social (igual que otras leyes urbanísticas, sobre todo las leyes municipales) era frecuentemente expresada a través del argumento jurídico ?equívoco, pero eficiente? de que el capítulo constitucional no sería autoaplicable, con lo que era necesario que una ley federal lo reglamentara, ya que solamente otra ley federal podría modificar los principios del Código Civil sobre el derecho de propiedad. En falta de una ley federal que tratase del proceso de desarrollo urbano, la acción del poder público en este campo tenía que ser justificada por malabarismos intelectuales relacionando diversos principios...
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