Régimen de responsabilidad penal derivada de la siniestralidad laboral en la ejecución de obras civiles
| Autor | Oscar Morales |
| Cargo | Abogado. Profesor de Derecho penal (UOC) Dpto de Derecho Público y Procesal de Uría Menéndez (Barcelona) |
| Páginas | 31-45 |
1 · INTRODUCCIÓN
La seguridad e higiene en el trabajo continúa siendo una de las asignaturas pendientes del mercado laboral español. Los elevados índices de siniestralidad continúan en alza año tras año con muy ligeras variaciones, sin que la actividad legislativa del Estado y las Comunidades Autónomas consiga compensar cuantitativamente el número de accidentes en relación con el mayor desarrollo económico. A pesar del esfuerzo del legislador en la ordenación de la seguridad e higiene en nuestro país, a través de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y los reglamentos sectoriales de desarrollo, las cifras de siniestralidad laboral distan mucho de ser óptimas.
En este contexto, el mayor índice de contingencias se sucede en el sector de la construcción. Si en 1997 el 24 % de los accidentes laborales tenían lugar en la ejecución de obras civiles 1, en 2003 el porcentaje continuaba en cifras similares, con ligeros despuntes alcistas en torno al 26 % 2; y aunque a fecha de cierre de este trabajo aún no han sido publicados los datos porcentuales por sectores de actividad relativos a 2004, la similitud entre las cifras generales de siniestralidad y número de accidentes mortales acaecidos durante 2004 y primer trimestre de 2005 y los acontecidos en años precedentes no permiten aventurar que la estadística haya podido sufrir variaciones dignas de ser destacadas 3. A mayor abundamiento, las cifras de siniestralidad y accidentes mortales en la construcción ocurridos en España sitúan a nuestro país a la cabeza de Europa 4.
Y, lógicamente, la estadística tiene su reflejo en el orden jurídico: 24.702 procedimientos penales abiertos por delitos contra la seguridad e higiene en el trabajo 5.
A buen seguro, los datos anteriores no admiten una explicación unidireccional. La economía española continúa apostando fuertemente por la construcción, lo que en términos cuantitativos debería relativizar las cifras de siniestralidad. Al tiempo, la mayor actividad del sector genera una mayor demanda de personal, que cada vez más se alimenta de los elevados flujos migratorios que soporta nuestro país; ello provoca desajustes culturales entre los actores no siempre fáciles de equilibrar, cuyos efectos se dejan sentir también en la seguridad e higiene en el trabajo. Por otra parte, la ejecución de obras civiles suele llevar aparejada la intervención de múltiples empresas y trabajadores ejecutando un mismo plan; la acción preventiva, entonces, es más compleja que en otros sectores en los que cada interviniente es único y máximo responsable de su planificación y ejecución. Tampoco la inspección de trabajo ha multiplicado sus efectivos al mismo ritmo de crecimiento de la economía española o del sector de la construcción. Y no existen acciones de coordinación específicas entre la Inspección de Trabajo y la Fiscalía General del Estado para atajar la siniestralidad combatiendo la puesta en peligro de los trabajadores con carácter previo a la producción del accidente.
En este estudio únicamente pueden apuntarse, ratione materiae, algunas de las circunstancias que explican el mayor índice de siniestralidad laboral en nuestro país y en la construcción en particular. En cambio, puede profundizarse algo más, en esta sede, sobre el rendimiento que las normas penales puedan ofrecer en la prevención de las conductas más graves en torno a la seguridad e higiene en el trabajo, pues una incorrecta interpretación y aplicación de los tipos penales sobre la materia provocará -al menos en la pura teoría- desajustes preventivo generales que incidirán muy negativamente en la adopción de medidas de seguridad.
Si tradicionalmente puede hablarse de un fin preventivo de la pena (además de su carácter retributivo), la incorporación de los artículos 316 y 317 al Código Penal viene a subrayar una coincidencia mucho más real que terminológica: la pena viene a convertirse en el argumento más severo de prevención de los riesgos laborales. Ahora bien, esta constatación, una vez producido el accidente o verificada la efectiva puesta en peligro de la vida o integridad física de los trabajadores, obliga a diseccionar las responsabilidades con precisión milimétrica.
Por una parte, porque el Derecho penal no puede ser empleado como elemento simbólico de represión a cualquier precio: existen accidentes fortuitos, ocurridos por infracción de las más elementales medidas de seguridad, por pequeños descuidos o, simplemente, porque se asumió el riesgo de lo que pudiera suceder no adoptando medidas de ningún género, y en cada una de estas hipótesis la respuesta ha de ser diversa. Del mismo modo, como ya se advertía anteriormente, la acción preventiva en las obras civiles pasa por la articulación de complejos mecanismos de coordinación, lo que significa que cada actor asumirá roles diversos en la planificación o ejecución de las medidas de seguridad en la obra, debiendo separarse entonces, claramente, el ámbito competencial de cada uno de los intervinientes. La creación de normas penales refleja, pues, la plasmación preventivo general de una política criminal determinada. Y si quiere apreciarse en la norma penal un fin preventivo general claro, no pueden confundirse los destinatarios de la norma y los roles que según ella pueden o deben asumir en cada momento.
En consecuencia, en este trabajo tratarán de abstraerse las características básicas de las diferentes obligaciones que en el ámbito laboral pueden surgir con ocasión de la ejecución de una obra civil. Se abordará, pues, la coordinación de la actividad preventiva entre las distintas empresas que pueden formar parte de un proyecto y ejecución de obra; y, en particular: (i) cuál sea la distribución de las distintas obligaciones en la coordinación de la actividad preventiva derivada de los diversos roles de los intevinientes; y (ii) cómo jugará la distribución de obligaciones en la atribución de responsabilidad penal en caso de omisión en la adopción de medidas de seguridad con resultado de peligro o lesión para la vida o integridad física de los trabajadores. Para ello, se estudiará la naturaleza jurídica de los delitos contra la seguridad e higiene en el trabajo -artículos 316 y 317 CP- y su relación con la normativa sectorial; en particular, con la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, así como con los Reglamentos de desarrollo en materia de coordinación de la actividad preventiva en general y en la ejecución de obras civiles, en particular; ello, además, alzaprimando el estudio de la delegación como herramienta de maximización de la eficacia en la acción preventiva.
2 · ESTRUCTURA TÍPICA DE LOS DELITOS CONTRA LA SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO
Los artículos 316 y 317 del Código penal contienen las modalidades dolosa e imprudente, respectivamente, de los delitos de riesgo grave para la integridad física o la vida de los trabajadores. El primero de ellos describe la infracción en los siguientes términos «Los que con infracción de las normas de prevención de riesgos laborales y estando legalmente obligados, no faciliten los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad e higiene adecuadas, de forma que pongan así en peligro grave su vida, salud o integridad física, serán castigados con las penas de prisión de seis meses a tres años y multa de seis a doce meses». El artículo 317 CP remite a su contenido, cambiando únicamente el ámbito subjetivo, al referir que «Cuando el delito a que se refiere el artículo anterior se cometa por imprudencia grave, será castigado con la pena inferior en grado».
Se trata de figuras de peligro concreto 6, es decir, basta la confirmación de un riesgo concreto para la vida, la salud o la integridad física para que se entienda realizado el delito, aunque la frontera entre el peligro para la vida o su lesión derivado de una omisión en las medidas de seguridad, y lo que conocemos por enfermedades profesionales que podrían haberse evitado con medidas preventivas adecuadas, no siempre es fácilmente trazable 7.
El delito contra los derechos de los trabajadores se configura como un delito especial, al modo en que lo es el delito fiscal 8. Es necesario poseer la cualidad de legalmente obligado requerida en el tipo para poder ser autor del mismo (como es necesario poseer la cualidad de obligado tributario en el delito fiscal para ser autor de una defraudación tributaria). La condición de legalmente obligado en el seno de los delitos contra los derechos de los trabajadores cumple una función restrictiva, pues impide considerar autores a quienes carecen de tal consideración. Es discutible si el adverbio de modo «legalmente» restringe aún más la capacidad para ser considerado autor de este delito, impidiendo su comisión a quienes no fueron expresamente designados por la «Ley». La amplia regulación sectorial en materia de prevención de riesgos, normalmente desarrollada reglamentariamente para obtener mayores cotas de agilidad en la adopción de medidas eficaces, se vería a buen seguro comprometida si los Reglamentos no pudieran formar parte de la obligación «legal» a que se refieren los meritados preceptos del Código penal. Partiendo de lo anterior, la obligación legal nacerá con la atribución legal o reglamentaria de una parcela de competencia directamente controlable por el agente; exclusiva o solidariamente, pero siempre atribuida de modo expreso por la norma o delegada con cobertura normativa, según se verá a continuación 9.
Presupuesto para su aplicación es la previa infracción de normas de prevención de riesgos laborales. Los artículos 316 y 317 del Código Penal son, pues, auténticas normas penales en blanco, lo que implica una relajación del principio de legalidad, pues es necesario acudir a la normativa sectorial para completar elementos de la infracción penal 10. La técnica de la ley penal en blanco no permitiría, sin embargo, aquello que ni siquiera una norma penal ordinaria consentiría: la aplicación analógica en supuestos de...
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