Derechos y deberes de los funcionarios públicos
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Magistrado de lo Contencioso-Administrativo |
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LOS DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS: DELIMITACIÓN DEL ANÁLISIS
Tal como indica Parada Vázquez[1] es la Ley de Funcionarios de 1964 la primera norma relativa a los funcionarios públicos que recoge, en nuestro país, un conjunto de derechos de los mismos, cosa que no ocurría en las anteriores, esto es, ni en el Estatuto de Bravo Murillo (1852) ni en la Ley de Bases de 1918.
Los derechos expresamente citados en la Ley de 1964 y que constituyen el análisis del presente capítulo, no son realmente todos los derechos que un funcionario posee, sino que dicho conjunto debe delimitarse mediante la adición a los expresamente citados de todos aquellos que se derivan del resto del Ordenamiento Jurídico de la función pública y que son el objeto de análisis en el Título II. El estatus es así general y no nominal.
Por este motivo podemos aludir a la existencia de una doble fórmula de delimitación: la expresa, contenida en los artículos que se transcriben, y la implícita, derivada de la posición pasiva (todo lo que no sea sancionable) en la aplicación del resto del Estatuto de los funcionarios.
Para formar una idea general de todos los derechos de los funcionarios públicos podemos acudir a la clasificación que efectúa Entrena Cuesta[2] según el cual aquéllos pueden agruparse en la siguiente forma:
A) Derechos cuyo contenido no es exclusiva ni predominantemente económico.
a) Derecho al cargo.
b) Derecho a la carrera administrativa y promoción profesional.
c) Derecho a la promoción interna.
d) Derecho a la suspensión temporal del deber de desempeño de la función o el cargo. (Vacaciones, permisos y licencias).
B) Derechos de contenido exclusivamente económico, simultáneos a la relación de servicio. Aparte incluye en este apartado todas las retribuciones de los funcionarios, tanto las básicas como las complementarias.
C) Derechos de contenido exclusivamente económico ulteriores a la relación de servicios.
Básicamente, se incluyen en este epígrafe todas las prestaciones de seguridad social reconocidas en la legislación vigente.
En una primera aproximación podemos indicar que los derechos reconocidos en la anterior clasificación no tienen una naturaleza jurídica homogénea sino que en la misma se incluyen, según el propio Autor [3] , derechos subjetivos perfectos, derechos subjetivos debilitados o simples intereses jurídicos.
Con independencia de esto y antes de efectuar el análisis concreto de los derechos debemos indicar que en este capítulo la sistemática se aparta de la contenida en la clasificación apuntada que se presenta así como meramente descriptiva. De esta manera se examina aquí únicamente los derechos que como tales se recogen en la Ley de 1964, definiendo a los restantes Capítulos de este Título los que no figuran en aquella rúbrica y, sin embargo, se derivan con toda claridad de las diferentes partes del estatuto de los funcionarios públicos que se analizan.
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LA MODULACIÓN DEL EJERCICIO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
Aunque sea de forma somera parece oportuno indicar que la relación de funcionario público no implica, por sí mismo, la necesidad ni en muchos casos, utilidad de privar al funcionario del derecho al ejercicio de sus derechos fundamentales. Bastaría con afirmar, como indica Martínez de Pisón, 'su carácter de derechos exentos al poder de organización...' [4] . Esta aseveración, por más que resulte obvia no debe hacernos olvidar que esta no ha sido así históricamente ya que la construcción jurídica subyacente en la relación funcionarial (relación de sujeción especial) se ha asimilado durante bastante tiempo a una restricción a dicho ejercicio, ya que se entendía que era la respectiva regulación específica la que debía configurar en su conjunto las conductas que cabe exigir de quien se encuentra en dicha situación. Esta concepción aparece recientemente en la STSJ de Andalucía (Málaga de 28 de mayo de 1999).
Suele reconocerse a Otto Mayer como el autor que más aporta en la construcción jurídica de las relaciones de especial sujeción, situando la misma en los parámetros que tiene en la actualidad. Mayer comienza por analizar la relación jurídica de derecho público indicando que la misma toma su concepto de la doctrina civil y 'significa que el derecho ha regulado entre determinadas personas un deber y un poder de cierto contenido'[5] . Las relaciones jurídicas, continúa afirmando, son muy variables, 'hay, en primer lugar, la relación de sujeción particular... sujeción significa vínculo de las personas desiguales desde el punto de vista del derecho cuyo contenido lo determina la voluntad de la persona superior... En este sentido la relación entre el Estado y el súbdito es un vínculo de sujeción importante... En virtud de esta obligación se le dan las órdenes detalladas. Estas órdenes que, tienen todas las cualidades de un acto administrativo presentan la particularidad, ya mencionada, de que pueden emitirse bajo la forma de una regla general...' [6] .
Destaca Lasagabaster que 'el gran avance de Mayer frente a los estadistas anteriores es que sitúa las relaciones Estado-súbditos en clave jurídica diferenciándola en general, sin limitarse a una categoría determinada (como hace Laband al hablar de los funcionarios) entre las relaciones de sujeción general existentes entre el Estado y los súbditos de aquellos que permiten o establecen una dependencia adecuada'[7] .
La publicación y entrada en vigor de la Ley Fundamental de Bonn supuso en Alemania una clara modificación de los fundamentos esenciales de la construcción del Estado que debía pensarse fuese capaz de dinamizar esta categoría jurídica. Sin embargo, como indica Lasagabaster 'la modificación de los principios constitucionales no provoca la inmediata superación de concepciones jurídicas que parecían estar ancladas en estructuras constitucionales de otras características, con ciertos déficits democráticos...'[8] .
Esta construcción jurídica, según es comúnmente admitido, es utilizada para interpretar o matizar el principio de legalidad y en sus manifestaciones más importantes y para limitar o modular, como hemos preferido denominarlo aquí, los derechos fundamentales de quien se encuentra sometido por dicha relación.
En esta situación continúa Alemania hasta la Sentencia del Bundesverfassungsgencht de 1972. 33.1. en el que se resuelve un recurso interpuesto por un recluso contra unas determinadas prescripciones de una circular del servicio de prisiones y en la que se afirma con rotundidad la vigencia de los derechos fundamentales y del principio de legalidad en las denominadas relaciones de sujeción especial. Este primer precedente da lugar a una amplia doctrina que tiene como hilo conductor el diferenciar con nitidez que las relaciones de sujeción especial no pueden ser entendidas como una habilitación incondicionada, que evite el Ordenamiento Jurídico en su conjunto [9] .
Un proceso de evolución semejante se da en nuestro Derecho, aunque el carácter importado de la categoría significa una mayor parquedad y menor riqueza de fuentes. En esencia, las relaciones de sujeción especial se han intentado conectar con tres grandes categorías del Derecho Público: la potestad administrativa, la organización y el servicio público. La insuficiencia general de cada una de ellas es analizada por Lasagabaster quien indica respecto de la potestad que 'la definición de las relaciones de sujeción especial partiendo del concepto de potestad no es un procedimiento adecuado.
El concepto de potestad, con su obligado corolario de sujeción, no es suficiente para explicar las características de las relaciones jurídicas de las que es parte la Administración, en especial, de los poderes que ejercita frente al otro obligado... la legitimación de la actuación de la Administración en las relaciones de sujeción especial sustentada en un título concreto no permite dar un concepto de relaciones de sujeción especial por la gran variedad de títulos concretos que pueden dar lugar a una actuación de la Administración...[10] .
En el mismo sentido rebate también la posibilidad de encontrar en el concepto organización y en el de servicio público, las raíces esenciales de la categoría de relación especial sujeción. Aunque es evidente la importancia de estos conceptos es, también, cierto que la propia inconcreción conceptual de ambos títulos abona su incapacidad final para explicar el concepto [11] .
Esta falta de claridad unida a las consecuencias que de ella se derivan es lo que lleva a García Macho a entender que fuera de aquellos supuestos expresamente indicados y recogidos en la Constitución, ésta no admite las relaciones de especial sujeción, porque este concepto, debido a sus efectos, vulnera principios esenciales del Estado de Derecho...' [12] , referencia que debe entenderse hecha, fundamentalmente, a las restricciones en el ejercicio de derechos fundamentales. Esta posición no es compartida por Lasagabaster para quien el criterio de 'acotamiento constitucional no resuelve los problemas porque no explica las ya existentes y que, sin embargo, no han sido admitidos por la Constitución y porque parece inducir a pensar que otras figuras constitucionalmente admitidas como la de los colegios profesionales podría necesitar del recurso a la misma por el mero hecho de su inclusión constitucional'.
En todo caso lo que no puede negarse es que la instauración de un régimen constitucional como el que deriva de la Constitución de 1978 supone un amplio proceso de reflexión sobre la viabilidad del mantenimiento de esta categoría en sus límites actuales y, especialmente, su aplicabilidad a muchos tipos heterónomos de relaciones caracterizadas, en la mayor parte de los casos por su matiz diferencial de las relaciones jurídico-administrativas convencionales y respecto de las cuales se acudió, en muchos casos, de forma indiscriminada a esta categoría para su explicación. De ahí que tomando como fundamento la existencia o no de una relación jurídico-administrativa postule López Benítez [13]...
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