Control de legalidad a los actos del Consejo de Seguridad: ¿Existe una vía jurisdiccional?
| Autor | Juan Antonio Franco Vadez |
| Cargo | Doctorando en Derecho y Ciencias Políticas por la Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 117-143 |
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La idea de que la práctica del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CS) se divide en dos etapas una anterior al fin de la guerra fría y otra posterior a la conclusión de dicho confiicto ha sido ampliamente tratada hasta el grado de que pudiéramos calificarla de lugar común en la literatura. Sin embargo, como todos los lugares comunes, la repetición contante de esta idea hasta convertirse en una especie de fórmula tiene una lógica razón de ser. De tal manera, encontramos que los cambios sustanciales que han sufrido las resoluciones del CS nos obligan a seguir analizando la emisión y efectos de dichos instrumentos mediante los cuales el Órgano ha expandido su ámbito competencial, realizando funciones para las que dudosamente fue concebido y que han puesto en tela de juicio tanto la legitimidad como la legalidad de las que goza el Consejo para emitir este tipo de decisiones.
La profesora TORRECUADRADA GARCÍA-LOZANO1califica a esta clase de resoluciones como de "difícil encaje en el Capítulo VII de la Carta [de la Organización de las Naciones Unidas]" (CNU). De acuerdo con la citada autora, el CS ha emitido toda una serie de resoluciones originales durante el periodo de hiperactividad o efervescencia en el que entró tras el fin de la guerra fría entre las que destacan aquellas con características legislativas - a saber, aquellas que han impuesto modelos de conducta obligatorios y generales para los Estados Miembros de Naciones Unidas (EMNU)-, y aquellas mediante las cuales el Consejo ha creado organismos subsidiarios. Concordamos con la profesora TORRECUADRADA GARCÍA-LOZANO cuando señala a la cuestionable legalidad de este tipo de acciones del CS, así como a la falta de control en su aplicación, como problemas que merecen la pena cuestionarnos acerca de la existencia de posibles controles de legalidad a los actos del Consejo.
Aunado a la problemática recién descrita, la proliferación de las denominadas "sanciones inteligentes" como corolario de la estrategia en el combate al terrorismo adoptada por el CS a raíz de la emisión de la resolución 1267 (1999)2y perpetuada mediante la emisión
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de subsecuentes resoluciones3ha generado diversas complicaciones, principalmente en materia de protección a los Derechos Humanos (DDHH) puesto que se considera que las medidas adoptadas por el CS adolecen de serias deficiencias en este ámbito. Al respecto, en calidad de Relator Especial para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales en el Combate al Terrorismo, SCHEININ4advirtió sobre el hecho de que dos de las piedras angulares en la arquitectura en la lucha contra el terrorismo de la ONU -las resoluciones 1267 (1999) y 1373 (2001)5del CS- posean un carácter ultra vires plantea riesgos a la protección de los DDHH y al régimen jurídico internacional. Incluso, esta situación debilita la aceptabilidad y aceptación, y por tanto la legitimidad del marco jurídico de Naciones Unidas contra el terrorismo amenazando de esta forma la efectividad y eficiencia en el combate del mismo.
El régimen de sanciones creado a través de la resolución 1267 (1999) forma parte del acervo de medidas del CS denominado como "sanciones inteligentes". BIANCHI6indica que estas surgieron a raíz de la opinión de los Estados de que era necesario ejercer respuestas más rápidas y efectivas a las amenazas a la paz y seguridad internacional, y por ende; el Consejo había de adoptar resoluciones que al tiempo que maximizasen el potencial de lograr que el objeto de estas cumpliera, minimizasen los efectos negativos de las sanciones sobre la población civil. BIANCHI narra cómo el CS inicialmente adoptó medidas de alcance relativamente limitado como aquellas contenidas en las resoluciones 1267 (1999) y la 1333 (2000)7. Sin embargo, el Consejo fue progresivamente ensanchando el alcance de sus disposiciones, primero mediante la adopción de la resolución 1390 (2002)8, de naturaleza abierta y sin una conexión aparente a algún ámbito territorial, hasta llegar a la emisión de las resoluciones 1373 (2001) y 1540 (2004); impositivas de obligaciones de carácter general. Como destaca BIANCHI, la implementación de todas estas resoluciones, y por tanto su efectividad, depende de la transposición por parte de los Estados de las medidas en ellas contenidas a sus respectivos ordenamientos internos.
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De tal manera, la implementación de algunas de las denominadas sanciones inteligentes ha acarreado complicaciones en los ordenamientos internos, en tanto que los procedimientos ideados por el CS para determinar la inclusión en la lista de personas presuntamente relacionadas con actividades terroristas padecen de serias deficiencias en materia de DDHH. Básicamente, se critica la discrecionalidad con que se invistió al Comité creado por la resolución 1267 (1999) para tales efectos. Pese que el régimen de sanciones establecido por la citada resolución ha sufrido ciertas modificaciones -que se generan a raíz de dichas críticas-, todavía no puede considerarse que sea plenamente respetuoso de los DDHH. Así, nos encontramos en que un ensanchamiento de lo que constituye el concepto de "amenaza a la paz" contenido en el artículo 39 de la CNU ha tenido como consecuencia no solo que el CS haya expandido considerablemente su campo de acción mediante el alargamiento de sus competencias, sino además, que los receptores finales de los efectos de sus acciones incluyan distintos actores internacionales a los que tradicionalmente constituían el foco de estos: los Estados.
Como señala el profesor DEL ARENAL9, la creciente interdependencia entre los actores internacionales actuales ha traído consigo cambios radicales en la forma en que se percibe y enfrenta el problema de la seguridad. De tal forma, nos parece justificable que ante la creciente complejidad de este asunto, el CS lleve a cabo acciones innovadoras que pudieran conducir a una mayor efectividad en la lucha contra el terrorismo, pero no a costa de sacrificar la protección a los DDHH ni las pautas de legalidad establecidas para dicho organismo dentro de la CNU. Así, encontramos igualmente justi? cable el que la propia Organización de las Naciones Unidas (ONU) sea participe de la creación y mejoramiento de vías de control de legalidad que modulen las acciones del CS y, que a falta de acción de las misma, sean los EMNU implementadores finales de las decisiones del Consejo quienes colaboren en el desarrollo de mecanismos que vigilen la legalidad de las acciones del CS. El presente trabajo pretende explorar la posibilidad de realizar si no un auténtico control judicial a las resoluciones del CS, si un control de legalidad indirecto por medio de organismos jurisdiccionales a éstas. Así, primeramente analizaremos esta eventualidad en el seno propio de la ONU, evaluando la idoneidad de que sea el máximo órgano judicial de la Organización, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) quien realice dicho control de legalidad. Posteriormente, examinaremos el creciente papel que han tenido los tribunales internacionales en el ámbito regional europeo como garantes de los DDHH ante los excesos competenciales del CS.
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Sin duda, los vastos poderes de los que goza el CS en virtud del Capítulo VII justifican el intentar encontrar límites a los mismos y plantearse la posibilidad de su control. En este sentido, se ha manejado la idea de que sea la CIJ quien realice un control de legalidad sobre las acciones del CS. La CNU no contiene previsión ni prohibición alguna al respecto. Consecuentemente, han surgido opiniones que sustentan que el órgano judicial de la ONU puede en el ejercicio de su jurisdicción consultiva emitir juicios sobre la legalidad de los organismos principales de la Organización, incluyendo por supuesto al Consejo de Seguridad. Incluso, a raíz de asuntos como Genocidio en Bosnia10 y Lockerbie11 se ha planteado la posibilidad de un control judicial indirecto por parte de la CIJ actuando bajo su jurisdicción contenciosa.
La idea de que la CIJ pudiera revisar las decisiones de los órganos principales de la ONU no es nueva. POZO SERRANO12advierte sobre como desde la Conferencia de San Francisco se planteó la posibilidad de que la CIJ pudiese realizar interpretaciones autoritarias de la CNU -que bien podrían ser revisiones judiciales a los actos del CS- pero se estimó que tal procedimiento iría en contra de la funcionalidad de la Organización. Empero, pese a la ausencia de previsión expresa sobre una interpretación autoritaria y vinculante de la Carta, la doctrina se ha empeñado en buscar un control de legalidad judicial de los actos de la Naciones Unidas principalmente porque cada órgano de la Organización es responsable de determinar su propia competencia.
Consecuentemente, hay quienes creen viable que la CIJ decida sobre la legalidad de los actos de los órganos de Naciones Unidas por la sencilla razón de que consideran que ya lo ha hecho en el pasado. En este sentido, REINISCH...
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