La cesión de los tributos sobre el juego

Abogados Fiscal

Extracto

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La cesión de los tributos sobre el juego

La cesión de los tributos sobre el juego1

Históricamente, el problema de conveniencia o prohibición del juego ha sido una constante, ya que siempre, por distintas razones, de carácter moral o social, entre otras, ha existido cierto recelo hacia esta práctica, que se ha plasmado en su normativa reguladora2. De hecho, en España, ha sido en el último cuarto del siglo XX cuando el juego ha quedado completamente despenalizado3. La tendencia prohibitiva ha tenido su fundamento en los efectos perniciosos que se considera que generaba el juego, bus-cándose, a través de su prohibición, un efecto moralizante4.

La legislación sobre el juego se ha calificado como confusa, oscura, defectuosa, y necesitada de una urgente modificación y reglamentación5. En el presente trabajo vamos a tratar, más que la problemática que se plantea en torno a la legislación sobre el juego, la que puede surgir de la cesión por parte del Estado de la tributación sobre el juego a las CCAA. Para ello, creemos necesario, antes de tratar dicha problemática, hacer referencia a las previsiones constitucionales sobre la cesión de impuestos.

Una de las cuestiones más importantes a la que debe responder el régimen de la cesión de los tributos sobre el juego es, nada más y nada menos, su posible inconstitucionalidad, ya que la Constitución únicamente permite la cesión de impuestos (art. 157.1.a) CE), y no la de cualquier tributo. Así, la cesión de las denominadas tasas sobre el juego no sólo no está prevista en la Constitución, sino que se puede afirmar que el legislador constituyente las excluyó al recoger únicamente los impuestos como figura tributaria objeto de cesión.

I. La cesión de impuestos en la constitución.

1. La autonomía financiera de las ccaa en la Constitución.

A la hora de estudiar la financiación de las CCAA es preciso partir de las previsiones que establece la Constitución de 1978 en torno al denominado "Estado de las Autonomías". En primer lugar, habría que destacar que ya el art. 2 de la CE, a la vez que se posiciona sobre la indisoluble unidad de la Nación española, "reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran". Igualmente el art. 137 del mismo Texto, garantiza a las CCAA la autonomía para la gestión de sus propios intereses. Es decir, se reconoce una autonomía política que, para ser efectiva, necesitará de una autonomía financiera. Las CCAA, para desarrollar sus competencias, necesitan recursos. No se puede hablar de autonomía política si no hay autonomía financiera. En concreto se ha afirmado que la configuración de unas CCAA sin una Hacienda autónoma hubiera sido una broma política, ya que la autonomía como aspiración política debe excluir el hecho de que la financiación de las CCAA dependa de decisiones impuestas por el poder central. Por ello, la financiación autónoma debe implicar la obtención de fondos libre de intromisiones6. La autonomía financie-ra a la que estamos haciendo referencia se recoge en el art. 156.1 de la CE, en base al cual, "las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias".

A pesar de que el art. 133.2 de la Constitución establece que las CCAA podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes, lo cierto es que, por distintas circunstancias, las CCAA no han recurrido a la posibilidad que les brinda la Constitución de establecer tributos7.

En efecto, el art. 157 CE recoge una amplia gama de recursos de las CCAA. Dentro de esta gama se pensó en un principio que los recursos llamados a jugar un papel trascendente en la financiación autonómica eran los siguientes: impuestos propios, ya que se pensaba que existía todavía materia imponible sin gravar8; los recargos sobre impuestos estatales, ya que esta figura contaba, desde el punto de vista de justicia e idoneidad, con una aptitud contrastada; y la participación en los ingresos del Estado, que suponía una garantía recaudatoria9.

Igualmente, dentro de esa gama de recursos a los que pueden acceder las CCAA, figuran en el art. 157 CE los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado (art. 157.1.a). Es decir, dentro del proceso de financiación de las autonomías, la cesión de tributos constituye únicamente una parte10. Partiendo de una evidencia, como es, que el legislador constituyente conocía las clases de tributos existentes en el ordenamiento español, uno de los puntos que llama la atención es que el precepto constitucional únicamente prevea la cesión de los impuestos, y no la de las tasas ni la de las contribuciones especiales. Por ello, en la cesión de este tributo se han planteado muchos interrogantes, como por ejemplo si la cesión de la denominada tasa sobre el juego a las CCAA, es una cesión inconstitucional, por no estar permitida por el art. 157 ...

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