CEE: Nuevo régimen relativo a la seguridad general de los productos
| Autor | Luís González Vaqué |
| Cargo | Jefe Adjunto de la División |
| Páginas | 27-38 |
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Las opiniones expresadas en este artículo son de la exclusiva responsabilidad del autor
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El 29 de junio de 1992, el Consejo adoptó la Directiva 92/59/CEE relativa a la seguridad general de los productos 1, cuyo objetivo primordial es imponer, en el ámbito comunitario, una obligación general de seguridad, garantizando que los productos puestos en el mercado, destinados a los consumidores o susceptibles de ser utilizados por éstos, sean seguros 2. Este principio se complementa con la exigencia de una información adecuada a los consumidores y usuarios sobre los riesgos aceptables en relación a los productos comercializados, durante su período de utilización normal o razonablemente previsible. La Directiva 92/59/CEE 3 constituye el eje fundamental sobre el que se podrá desarrollar una política comunitaria de seguridad, que mejore la situación por lo que se refiere a la protección de la salud y de la seguridad de los consumidores y usuarios europeos. Política que, a su vez, se basa fundamentalmente en la prevención, disponiendo de un eficaz sistema de intercambio de información, en especial en las situaciones de urgencia, así como de un mecanismo adecuado que permita, en su caso, la adopción de medidas aplicables a toda la Comunidad 4 para afrontar las citadas situaciones de emergencia relacionadas con la seguridad de los productos.
Aunque no vamos a extendernos aquí enumerando las distintas etapas desde la propuesta inicial de la Comisión -presentada el 27 de abril de 19895 - hasta la adopción de la Directiva, recordaremos que, en principio, el Parlamento europeo 6 dejó bien clara su preferencia por un Reglamento, que no precisa, como ocurre en el caso de una Directiva, de la necesaria «transposición» por parte de los Estados miembros. Señalaremos también que, como indicaremos más adelante, el Consejo limitó el alcance de la Directiva a los «productos de consumo» [apartándose en este sentido de la propuesta modificada de la Comisión 7].
Objetivamente, el ámbito de aplicación de la Directiva se ve «delimitado» por la definición de «producto» que incluimos en el siguiente epígrafe. Definición que, como ya hemos dicho, sólo se refiere a los «productos de consumo», lo que no se había previsto ni en la propuesta inicial ni en la propuesta modificada. De todos modos, el Consejo acordó que, cuatro años después de la entrada en vigor de las disposiciones nacionales adoptadas para aplicar la Directiva 8, y basándose en un informe de la Comisión relativo a la experiencia adquirida en la materia, se estudiará una eventual aplicación del ámbito de aplicación de la Directiva, que comportaría la modificación de la definición de producto 9.
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Cabe señalar que, además, el artículo 1.2 de la Directiva consagra el principio de la «complemen-tariedad» 10 que orienta las «relaciones» entre las diferentes normativas comunitarias especificas que rigen la seguridad de los productos que regulan y la Directiva, en el sentido de que las disposiciones de ésta última, sólo se aplicarán en la medida en que no existan -en el marco de las citadas normativas comunitarias- disposiciones específicas relativas a la seguridad de los correspondientes productos. En virtud de este «principio», hemos de entender igualmente que la Directiva, y en particular sus artículos 2, 3 y 4, se aplicarán a los aspectos relativos a la seguridad o a las categorías de riesgo no cubiertas por la normativa específica de que se trate. Dichos artículos se aplicarán también cuando la normativa comunitaria específica no contenga disposiciones relativas a la obligación que incumbe a los productos de tomar las medidas apropiadas, según las características de los productos que suministren, de manera que puedan mantenerse informados de los riesgos que dichos productos pudieran presentar 11. En nuestra opinión, el principio de «complementariedad» deberá ser aplicado frecuentemente, y prestando mucha atención a su alcance y efectos, ya que, hasta la fecha un gran número de productos, y de categorías de productos, han sido objeto de una armonización a nivel comunitario clásica, o según el «nuevo enfoque»12. En este contexto nos permitimos añadir también que, probablemente, hubiera sido de gran utilidad la adición de un anexo conteniendo una lista indicativa de las normativas comunitarias específicas a las que se refiere este principio de «comple-mentariedad» (lista que, periódicamente, la Comisión podría revisar y poner al día...).
De este modo se habría facilitado una valiosa y eficaz información tanto a los consumidores como a los operadores económicos interesados, tal como reiteradamente se recomienda en el Informe «Sutherland» sobre «El mercado interior después de 1992» 13.
En el artículo 2 de la Directiva se incluyen las siguientes definiciones:
(i) «producto»: «cualquier producto destinado al consumidor o que pueda ser utilizado por el consumidor, que se suministre, a título oneroso o gratuito, en el marco de una actividad comercial, ya sea nuevo, usado o reacondicionado 14.»
(ii) «producto seguro»:«cualquier producto que, en condiciones de utilización normales o razonablemente previsibles, incluida la duración, no presente riesgo alguno o únicamente riesgos mínimos, compatibles con el uso del producto y considerados admisibles dentro del respeto de un nivel elevado de protección de la salud de las personas habida cuenta, en particular, de los siguientes elementos 15: »- características del producto, y entre ellas su composición, embalaje, instrucciones para su montaje y mantenimiento; »- efecto sobre otros productos cuando razonablemente se pueda prever la utilización del primero junto con los segundos; »- presentación del producto, etiquetado, posibles instrucciones de uso y eliminación así como cualquier otra indicación o información por parte del productor;
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»- categorías de consumidores que estén en condiciones de mayor riesgo en la utilización del producto, en particular los niños.»
(iii) «producto peligroso»: «cualquier producto que no responda a la definición del producto seguro...»
(iv) «productor»: «- el fabricante de un producto, cuando esté establecido en la Comunidad; y toda persona que se presente como fabricante poniendo en el producto su nombre, marca o cualquier otro signo distintivo, o toda persona que proceda al reacondicionamiento del producto; »- el representante del fabricante cuando éste no esté establecido en la Comunidad o, a falta de representante establecido en la Comunidad, el importador del producto; »- los demás profesionales de la cadena de comercialización, en la medida en que sus actividades puedan afectar a las características de seguridad del producto puesto en el mercado.»
(v) «distribuidor»: «cualquier profesional de la cadena de comercialización cuya actividad no afecte a las características de seguridad de los productos.» Sería ceder a la tentación de una crítica fácil, subrayar la ausencia de una definición de riesgo -y de sus «categorías»: «mínimo» y/o «admisible» 16, «grave e inmediato» 17, etc.-, puesto que hemos reconocido reiteradamente 18 que se trata de un concepto cuya delimitación no es difícil, sino «imposible» -como justamente se dice en el apartado 2 del «anexo» de la Directiva 19, refiriéndose a una de las «categorías» de riesgo citadas-.
Los criterios que permitirán evaluar la conformidad de un producto al principio general de la obligación de seguridad figuran en el artículo 4. Cabe destacar que dichos criterios (que deberán interpretarse en directa relación con las definiciones de «producto» y «producto seguro» a las que acabamos de hacer referencia) deben además entenderse «jerarquizados» sistemáticamente, como explicaremos en el presente epígrafe. En virtud del «sistema» en cuestión, un producto será considerado seguro cuando se conforme a la(s) normativas(s) comunitaria(s) específica(s) que rija(n) su seguridad 20. A falta de tales disposiciones, será preciso referirse a las reglamentaciones nacionales específicas, del Estado miembro en cuyo territorio esté en circulación el producto 21, que establezcan las exigencias a las que debe responder el producto por lo que se refiere a la protección de la salud y de la seguridad. Cuando no existan normativas específicas comunitarias o nacionales, la conformidad de un producto con el requisito general de seguridad se establecerá teniendo en cuenta, sucesivamente: - las normas nacionales voluntarias, que recojan normas europeas; - las especificaciones técnicas comunitarias; - las normas técnicas establecidas en el Estado miembro en el que esté en circulación el producto; - los códigos de buena conducta en materia de sanidad y de seguridad vigente en el sector correspondiente; - la situación de la práctica y de la técnica, así como la seguridad a la cual los consumidores pueden razonablemente aspirar.
Será preciso, en su día, analizar atentamente cómo han «transpuesto» los diferentes Estados miembros en sus Estados miembros este «sistema». Teniendo en cuenta que, en algunos países, la tradición jurídica tiende a establecer una presunción general de seguridad en caso de conformidad a normativa/norma [con la consiguiente carga de la prueba («Ei incumbit probatio qui dicit non qui negat»)], será...
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