Acuerdos regionales

Autor:Víctor M.Sánchez
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I. PLANTEAMIENTO

El papel otorgado por la doctrina a la definición de los acuerdos regionales que son objeto de regulación en el Capítulo VIII de la Carta no parece ocioso. Cabe decir de antemano que esta cuestión ha nacido y permanece bajo el signo de la discrepancia sobre aspectos fundamentales de su delimitación.49 La dificultad para la definición de los acuerdos regionales en el marco de la Carta quedó registrada en la propia Conferencia de San Francisco (1945). El comité en el que se gestó el Capítulo VIII de la Carta rechazó una propuesta, formulada por la delegación Egipcia, que perseguía incorporar a la Carta una definición expresa de los acuerdos u organismos regionales allí regulados. Trancurridos más de cincuenta años de funcionamiento de la ONU continúan sin ser pacíficos los elementos básicos que se toman como referencia para definir qué es un acuerdo regional a los efectos del Capítulo VIII de la Carta.50

A título ilustrativo de las graves discrepancias y contradicciones que ha suscitado esta cuestión se puede presentar la evolución experimentada en los trabajos de Boutros-Ghali en un arco de tiempo de menos de cincuenta años. En su estudio de 1949, titulado Contribution a l'étude des ententes regionales, Boutros-Ghali sostenía que:

«Sont considérés comme Ententes régionales les organismes de caractère permanent, groupant dans une région géographiquement déterminée plus de deux Etats, qui en raison de leur voisinage, de leur communauté d'intérêts ou de leurs affinités, se solidarisent pour le maintien de la paix et de la sécurité dans leur région comme pour le développement de leur coopération économique, sociale et culturelle, dans le but final de former une entité politique distincte

.51

Aproximación dogmática extremadamente restrictiva de los fenómenos regulados en el Capítulo VIII de la Carta que contrasta con la definición recogida por el mismo en el informe 'Un programa de paz' de 1992. Aquí, los acuerdos u organimos del Capítulo VIII de la Carta:

«(...) podrían incluir organizaciones basadas en tratados internacionales, creadas antes o después de las Naciones Unidas, organizaciones regionales de defensa y asistencia mutua, organizaciones para el desarrollo regional en general o para la cooperación en cuestiones o funciones económicas específicas, o simples grupos creados para tratar problemas específicos de carácter político, económico o social, de interés actual.

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Lo que hizo que el SG recogiera en el mismo informe, a título ilustrativo de la nueva noción de acuerdo regional, un conjunto muy abigarrado de formas de acción colectiva para el mantenimiento de la paz. Junto con acuerdos regionales como la OEA, la OUA, la Liga de Estados Árabes, o la OCI, sobre los que poco cabría objetar como ejemplos de acuerdos a los efectos del Capítulo VIII de la Carta, el SG incluyó dentro de su definición a la OTAN, la CSCE, la CE y la ASEAN. Cabría recordar, así, que la alianza militar, tradicionalmente anclada al Art. 51 de la Carta, sembró de discusiones la labor de la Primera Comisión de la AG en los años cincuenta con respecto a su calificación cono acuerdo regional a los efectos del Capítulo VIII de la Carta.53 Y también que contra esta especie maldita Boutros-Ghali trazó la definición de los acuerdos regionales a los efectos del Capítulo VIII de la Carta en su obra académica anterior.54 Tampoco puede dejar inerte que en el informe figure la CSCE como ejemplo de acuerdo regional del Art. 52 de la Carta, carente como sigue de tratados internacionales constitutivos y de personalidad jurídica internacional propia, o que la CE y la ASEAN, ambas organizaciones de cooperación esencialmente económica, se escojan como acuerdos regionales a efectos ilustrativos de cómo se reinterpreta el Capítulo VIII de la Carta. Por ende, Boutros-Ghali incluyó en la noción abrazada a 'Los Amigos del Secretario General', grupo de estados creado ad hoc para ayudar al SG en su mediación en el conflicto de El Salvador.55 Así las cosas, parece justificado emitir un juicio sobre lo que entiendo por acuerdo regional a los efectos del Capítulo VIII de la Carta. Dos razones avalan este proceder.

Desde una perspectiva meramente operativa es un prius lógico que antecede este estudio según el método y objetivo propuestos. Cognitivamente es imprescindible, con carácter previo, elucidar qué acuerdos regionales, cuyas actividades pueden resultar significativas para el estudio de la potestad coercitiva regional en asuntos relativos al mantenimiento de la paz, van a nutrir la investigación con sus reglas. El régimen jurídico del Capítulo VIII de la Carta ha sido creado para regular la creación y las actividades de los «acuerdos u organismos regionales cuyo fin sea el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales». La calificación previa de una realidad como 'acuerdo u organismo regional' es determinante para que, sin necesidad de esfuerzos interpretativos suplementarios, sus textos constitutivos o sus actividades estén limitados por el régimen jurídico que impone aquel capítulo.

Desde una perspectiva dogmático-constitucional, la ausencia de una doctrina pacífica sobre los elementos más básicos que delimitan a los acuerdos referidos en el Capítulo VIII de la Carta explicita una polémica más honda sobre el modelo de centralización y descentralización del mantenimiento de la paz que perfila la Carta. La carencia de una definición mínimamente consensuada es un indicio de que, mediante la selección y desarrollo de los elementos del concepto, la doctrina, los estados o las propias organizaciones implicadas, pretenden trasladar una segunda significación: la concepción constitucional propia del grado de descentralización regional del mantenimiento de la paz que permitiría jurídicamente y políticamente el proyecto de organización mundial de la paz que encarna la ONU.

Determinar el derecho de los estados a mantener o crear otros sistemas normativos e institucionales particulares superpuestos al sistema universal de mantenimiento de la paz y que, por ende, persigan el mismo fin y ejerzan las mismas funciones; resolver en qué medida esta facultad altera los derechos y obligaciones inter se contenidas en la Carta; o analizar los mecanismos de control sobre la subsistencia, creación y validez de estos sistemas normativos especiales, pone siempre de relieve una interpretación del valor de la Carta como norma que regula y configura orgánicamente el ejercicio de poderes en asuntos relativos al mantenimiento de la paz dentro de la Comunidad Internacional, en este caso, por relación a los acuerdos regionales.

Partiendo de los trabajos preparatorios del Capítulo VIII de la Carta, este capítulo pretende sistematizar y analizar los distintos elementos que han sido articulados para proceder a la diferenciación de las realidades que quedan dentro del campo semántico de la expresión 'acuerdos u organismos regionales'.

Estos elementos pueden ser ordenados atendiendo a su carácter formal o material. Serían elementos formales de la noción de acuerdo u organismos regional del Capítulo VIII de la Carta, la naturaleza jurídica o política de los mismos, los que se utilizan para diferenciar a los 'acuerdos' de los 'organismos' regionales, el atributo de la regionalidad, y el alcance subjetivo o temporal de los acuerdos. Se subsumen en la categoría de elementos materiales o sustantivos la definición de los parámetros relativos a los fines y funciones de los acuerdos, y a la compatibilidad de los acuerdos y de sus actividades con los propósitos y principios de la Carta.

II. TRABAJOS PREPARATORIOS

Prescindiendo del antecedente histórico del Art. 21 del Pacto de la SDN y de su evolución a través de la práctica durante el período de entreguerras, en las propuestas de Dumbarton Oaks (1944) se encuentran las primeras referencias a la futura contribución de los acuerdos regionales al sistema global de mantenimiento de la paz que se diseñaba como sustituto de la SDN.

Este elemento, junto con las enmiendas presentadas a la Sección C) de las propuestas de Dumbarton Oaks, en donde se articulaba la participación de estos acuerdos en el diseño de la nueva organización mundial, y los debates sostenidos a lo largo de la Conferencia de San Francisco (1945) sobre el encaje de éstos en la futura organización mundial, ayuda a perfilar la voluntad de los redactores con respecto al modo de interpretar el alcance de los acuerdos regulados en el Capítulo VIII de la Carta.

1. PROPUESTAS DE DUMBARTON OAKS

En los textos previos a la celebración de la Conferencia de San Francisco en 1945 no es posible encontrar referencia alguna a los acuerdos regionales hasta las propuestas de Dumbarton Oaks, circunstancia que, sin embargo, no debe ser sobrevalorada. Como ha puesto de relieve Drakidis, la causa impulsora de la alianza de las Naciones Unidas en enero de 1942 no fue la creación de una nueva organización internacional para la salvaguarda de la paz en el mundo al finalizar la guerra.56 El objetivo primordial de la Declaración de las Naciones Unidas, de 1 de enero de 1942,57 se circunscribía a dar una aplicación conjunta de los ocho Puntos de la Carta del Atlántico de 1941.58 Fue la Conferencia de Dumbarton Oaks (21 de agosto-7 de octubre de 1944) el momento en que, por vez primera, se hizo público un texto articulado con vistas a la institución al final de la guerra de una nueva organización mundial para la salvaguarda de la paz.59

Las propuestas de Dumbarton Oaks contenían en su Capítulo VIII, bajo la rúbrica 'El Mantenimiento de la Paz y Seguridad Internacionales, comprendidas la prevención y sanción de la agresión', la Sección C), sobre los 'Acuerdos regionales'.60 En la redacción definitiva de la Carta, dicha sección se transformó en el actual Capítulo VIII del texto magno. Por tanto, a diferencia de lo ocurrido...

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