Artículo 116: Situaciones de anormalidad constitucional

Autor:Antonio Carro Martínez
Páginas:210-262
Cargo del Autor:Letrado del Consejo de Estado
RESUMEN

I. Teoría de la anormalidad constitucional. 1. Las situaciones de anormalidad. 2. Justificación de la excepcionalidad constitucional. 3. La necesidad como causa de justificación de la acción política. 4. Los riesgos de las libertades y de la democracia. 5. Los límites al estado de necesidad política. II. Tipos de anormalidad. 1. Intento de tipificación. 2. Las emergencias... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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ITeoría de la anormalidad constitucional
1. Las situaciones de anormalidad

El artículo 116 regula las situaciones de anormalidad constitucional, concretándolas en tres: el estado de alarma, de escasa incidencia política; el estado de excepción, que implica cierto reforzamiento del poder en correlación con algunas libertades individuales que pueden suspenderse en virtud de lo determinado en el artículo 55 de la Constitución, y el estado de sitio, que en el Proyecto inicial recibía la denominación de "estado de guerra", y que es la situación más grave, más comprometida y más fáctica de cuantas prevé la Constitución.

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La Constitución, ante estos estados de patología política, trata de graduarlos, pero no se atreve a tipificar los diversos supuestos, remitiéndose a una Ley Orgánica 1, y a unos efectos, que serán fundamentalmente fijados en las decisiones -casi siempre del Congreso-, que declaren, en cada caso, la correspondiente situación de emergencia.

Estas situaciones pueden revestir las características más impensables. Se trata de fenómenos un tanto asilvestrados, que lo mismo pueden desembocar en hechos revolucionarios, como en reacciones inmoderadas del poder, de resultados dictatoriales. Ante tanta incertidumbre metajurídica, la Constitución se esfuerza en acorazarse con unas garantías y unas limitaciones que sirvan de freno a toda posible devastación constitucional.

Se trata de fenómenos agrios, no pocas veces manchados de sangre, o ensalzados por conductas heroicas. Son hechos provistos de grandes dosis de irracionalidad; pero son los hechos decisivos de la política, que suelen marcar nuevas rutas a la historia.

Los juristas positivistas, con su lógica racionalista, se encuentran impotentes para sistematizar y explicar tantas anormalidades y excesos del poder, a no ser que tomen como punto de partida la máxima natural de Cicerón, Salus publica, suprema lex 2, en donde la norma suprema de la política no es la defensa de una Constitución, sino la preservación de la sociedad civil 3.

Grave conclusión ésta, que resulta difícilmente admisible para los constitucionalistas, y sólo medianamente aceptable ante el incontrovertible derecho que el Estado tiene para defenderse de sus enemigos 4, tanto interiores como exteriores.

El tema reviste tanto más interés por cuanto la historia es pródiga en ejemplos de emergencias revolucionarias o golpistas, de abusos de poder y de las libertades, y de maquinaciones, intrigas y enredos contra las Constituciones. Estas situaciones consideradas anormales son, sin embargo, tan frecuentes en tantas naciones -muy significadamente en las de raigambre ibérica-, que en verdadera razón histórica no se sabe bien si en tales países la normalidad es la emergencia constitucional y la anormalidad la vigencia constitucional.

Por supuesto que nuestra línea de pensamiento está dentro de la ortodoxia constitucionalista, pero es preciso llamar la atención respecto a las anormalidades constitucionales que son fenómenos demasiado frecuentes para que un día merezcan ser objeto de una doctrina que los trate a fondo, en lugar de aplicarles la técnica del rechazo o del silencio.

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Hay que tener clara conciencia de que fuera de las Constituciones existe un extravagante poder constituyente fáctico, que lo mismo puede arrogarse el papel de salvador que el de destructor de la Constitución.

2. Justificación de la excepcionalidad constitucional

Sabido es que toda idea democrática de la Constitución trata de configurar un sistema de poder respetuoso con el pluralismo y las libertades. A tal efecto es preciso encauzar el ejercicio del poder dentro de unos límites racionales. A no otra filosofía responde la conocida doctrina de la división de poderes de MONTESQUIEU 5, que en el fondo es una limitación del poder o, lo que es igual, una moderación, e incluso una debilitación del poder político.

Las libertades a su vez también pueden vivir momentos de fiebre, de erupción y de agitación.

Son diversas las posibilidades patológicas de las libertades, e igualmente son variadas las actitudes que puede adoptar el poder.

En primer lugar, el poder puede someterse o inclinarse del lado de las libertades. El riesgo es que las libertades desbordadas arrollen al poder y generen una verdadera revolución. Los revolucionarios franceses de 1789 reconocieron como derecho natural e imprescriptible la "resistencia a la opresión" 6. La Constitución de 1793 preveía que "cuando el Gobierno viola los derechos populares, la insurrección es para el pueblo, y para cada parte de él, el más sagrado e irremediable deber" 7. En fin, la tradición jacobina legitima el poder revolucionario "porque está apoyado en la más estricta de todas las Leyes, la salud del pueblo, sobre el más irrefragable de todos los títulos, la necesidad" 8. La idea de la "necesidad" aparece como concepto clave de la excepcionalidad 9, pero conviene apuntar que las ideas de necesidad y opresión tienen un doble juego peligroso y romántico a la vez; se basan en concepciones tan antitéticas como la fuerza y la justicia. Finalmente, la resistencia a la opresión en los prestigiados "Estados de Derecho" del mundo democrático occidental es en gran medida innecesaria e inútil, aparte de que normalmente producen reacciones aún más fuertes del poder establecido Page 213 para ahogar situaciones indeseables de anarquía y de guerra civil. De ahí que las Constituciones democráticas modernas hayan cerrado conscientemente el paso a estos desacatos o resistencia al poder 10, y que ROUSSEAU, el padre de la democracia contemporánea, dogmatizase con cierto cinismo que la "opresión" sistemática de la minoría por la mayoría se halla siempre legitimada en el "contrato social".

En segundo término, existe la posibilidad de que el poder se mantenga neutral ante ciertos excesos o anormalidades 11. Pero se trata de una mera posibilidad teórica, puesto que no reaccionar ante la anormalidad es lo mismo que si el médico no adoptase medidas ante la enfermedad. Ante neutralidades de este tipo es posible que el poder se resienta, pero las libertades tampoco saldrían bien paradas, y el efecto final sería desorden, descomposición y caos. Precisamente, en Alemania y en Italia, donde las respectivas Constituciones carecían de previsiones expresas sobre la excepcionalidad constitucional, la doctrina ha interpretado este silencio en sentido positivo; es decir, que la emergencia exige actuaciones extraordinarias del poder por razones de necesidad.

Finalmente, la tercera posibilidad frente a las situaciones de emergencia, y la más comúnmente admitida por los sistemas constitucionales democráticos, consiste en prever un fortalecimiento enérgico y momentáneo del poder ejecutivo 12. Cierto que se suelen adoptar todo género de cautelas, para no incidir en arbitrismo, tiranía o dictadura. A pesar de todo, las libertades individuales suelen padecer, pero hasta el propio MONTESQUIEU afirmó que "hay casos en que hace falta por un momento poner un velo a la libertad" 13.

Por supuesto que son situaciones no queridas ni deseadas por la Constitución, pero que han de ser previstas, para poner una espeeie de barricada jurídica al desborde constitucional por vías de hecho, o por vías distintas a las previstas en la Constitución para su reforma.

Lo típico de estas situaciones de anormalidad constitucional es que se hallan presididas por las ideas de la urgencia, la legítima defensa y la necesidad.

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3. La necesidad como causa de justificación de la acción política

La idea del "estado de necesidad" se halla muy elaborada en Derecho penal como causa justificativa o eximente de responsabilidad respecto de ciertas conductas originariamente ilegales e injustas. No sin ciertas dificultades, ha sido transferida dicha idea al Derecho constitucional.

La urgencia va normalmente implícita en los estados de necesidad. Un hecho inopinado, grave, real, que atente contra el orden público constitucional, justifica el empleo de las medidas de poder indispensables para el mantenimiento o el restableeimiento del orden jurídico amenazado o perturbado.

Un estado democrático no puede dejarse asaltar, ni arrasar por un respeto dogmático a las libertades individuales, ni siquiera por ciertas consideraciones formales de estricta legalidad. Un régimen constitucional no puede perecer por la noble razón de que se mantiene respetuoso con los principios y las libertades 14.

Cierto que toda extralimitación es por definición un acto antijurídico. Normalmente no es justificable el ataque de las libertades, pero una grave situación de necesidad puede llegar a justificar ciertas reacciones anormales del...

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