Por qué yerra el Tribunal Constitucional en las sentencias sobre el IIVTNU

Autor:Carlos Palao Taboada
Cargo:Catedrático emérito de Derecho Financiero y Tributario (UAM). Abogado (Montero-Aramburu)
Páginas:17-45
RESUMEN

En sus sentencias 26/2017 y 37/2017 el Tribunal Constitucional resolvió declarar la inconstitucionalidad de las normas indiciarias reguladoras de la determinación de la base imponible del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana de Territorios Históricos Forales de Gipuzkoa y Álava respectivamente, idénticas a las estatales, pero sólo cuando la transmisión del... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

Por in el Tribunal Constitucional (TC) se ha enfrentado con el problema de la constitucionalidad del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU). Han tenido que ser dos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo los que le dieron ocasión para ello planteando la cuestión de inconstitucionalidad1que los numerosos Tribunales Superiores de Justicia ante los que se suscitó el problema eludieron plantear con argumentos que, como se verá más adelante, resultan insostenibles. En respuesta a esas dos cuestiones el TC ha dictado respectivamente las sentencias 26/2017, de 16 de febrero, y 37/2017, de 7 de abril. Estas sentencias se reieren respectivamente a la norma-tiva de los Territorios Históricos de Gipuzkoa2y Álava3, pero han sido admitidas a trámite por el TC y esperan resolución otras varias cuestiones promovidas por Juzgados del territorio común4con relación a la normativa de este territorio, cuya constitucionalidad, que también había sido cuestionada, rehusó examinar el TC a pesar de ser idéntica a la foral.

La regulación del IIVTNU que suscitó las cuestiones de inconstitucionalidad proviene de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, cuyo artículo 108 implantó un sistema de determinación de la base imponible (el incremento de valor del terreno) consistente sencillamente en la aplicación al valor catastral de un porcentaje ijado por el Ayuntamiento respectivo dentro de los límites legales. Este sistema pasó al vigente Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por RD Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que lo regula en su artículo 107. Como es evidente, este método da como resultado necesariamente una plusvalía a efectos iscales, cualquiera que hubiese sido el resultado económico de la transmisión, incluso en el caso de que ésta hubiera causado una pérdida. Ello no preocupó demasiado a la generalidad de los contribuyentes en tiempos de auge del mercado inmobiliario en que los precios de los inmuebles urbanos crecían de manera constante, de manera especialmente intensa entre la segunda mitad de la década de 1990 y la primera de la de 2000, años en los que se forma

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la "burbuja inmobiliaria". En este tiempo lo normal era la obtención de ganancias incluso superiores a las resultantes de la normativa del IIVTNU, y para el caso de que fuesen inferiores la jurisprudencia dominante admitía la prueba de este hecho y airmaba que el impuesto se ajustase a la plusvalía efectiva. El contribuyente llevaba siempre las de ganar.

Las cosas cambiaron profundamente cuando se pinchó la burbuja. Entonces las ganancias positivas dejaron de ser lo normal y, por el contrario, se hicieron cada vez más frecuentes las pérdidas. Disipada la euforia se percibieron claramente las disfunciones del IIVTNU y proliferaron las voces doctrinales que señalaron su inconstitucionalidad al considerar existentes a efectos iscales plusvalías, incluso cuantiosas, donde en la realidad lo que había habido es pérdidas5.

Si bien los problemas del IIVTNU, especialmente en su dimensión constitucional, se agudizaron tras la adopción del nuevo sistema de determinación de su base imponible por la Ley 39/1988, este impuesto viene arrastrando, prácticamente desde su creación por el RD de 13 de marzo de 1919, problemas que tienen un origen común con los que ahora le afectan; a saber, la utilización de un método indiciario para determinar el incremento de valor. En efecto, enseguida se advirtió que la aplicación práctica del impuesto no podía basarse en la determinación singular del "valor corriente en venta" del terreno al comienzo y al inal del periodo de tenencia por el propietario6. Por ello se dispuso que los Ayuntamientos ijasen periódicamente tipos unitarios del valor corriente en venta de los terrenos7, por

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aplicación de los cuales se determinaría el valor inicial y el inal (cfr. art. 511 del Texto Refundido de la Ley de Bases del Régimen Local y art. 92 del RD 3250/1976). Sin embargo, ni la doctrina ni la jurisprudencia mayoritarias aceptaron el resultado de la aplicación de los índices como ijación incontrovertible del incremento de valor. La determinación de la base imponible del IIVTNU dio lugar a una enorme conlictividad, que hizo de este impuesto municipal uno de los más complejos de todo el sistema tributario. Una corriente jurisprudencial dominante airmó que la deinición abstracta de valor corriente en venta prevalecía sobre los índices, el resultado de los cuales se consideraba una presunción iuris tantum8. Se muestra aquí una inclinación a prescindir con gran desenvoltura del sentido claro de la ley, próxima a los postulados de la escuela libre del Derecho, utilizando creativamente con este in principios o valores superiores, que no es infrecuente en nuestros tribunales y no pocas veces es causa de inseguridad jurídica.

El sistema de determinación del incremento de valor establecido por la Ley 39/1988 pretendió resolver los problemas derivados de la aplicación del método de los tipos unitarios de valor en venta. Sin embargo, el nuevo sistema fue desvirtuado por la jurisprudencia predominante y inalmente entró en quiebra al estallar la burbuja inmobiliaria. La interpretación que los tribunales hicieron de las normas reguladoras de dicho sistema inluyó de manera decisiva sobre la decisión del TC en las sentencias a las que se reiere este trabajo. En él no nos proponemos hacer un comentario en el sentido usual de estas resoluciones, sino únicamente exponer las razones por las que, a nuestro juicio, el fallo de las citadas sentencias, además de profundamente injusto, es erróneo.

II Las sentencias

El error de las sentencias 26/2017 y 37/2017 radica, en nuestra opinión, en el apartado 2º del fallo, que es idéntico en ambas salvo la referencia a la Norma Foral cuestionada en cada una. La primera de ellas decide en este punto lo siguiente:

"2º Estimar parcialmente la cuestión prejudicial de validez planteada en relación con los arts. 4.1, 4.2 a) y 7.4, de la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana del territorio histórico de Gipuzkoa, y, en consecuencia, declararlos inconstitucionales y nulos, pero únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor."

Lo interesante de este fallo es su última frase, ante la cual los autores que, hasta donde llega nuestra información, han analizado las sentencias han mostrado su perplejidad. Así, MERINO JARA9airma que "[n]o deja de ser llamativo, si hemos entendido bien lo que dice el Tribunal Constitucional, que esas normas sean a

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un tiempo constitucionales e inconstitucionales". MARIN-BARNUEVO10caliica de "singular" a la declaración de inconstitucionalidad y expone varias interpretaciones que a su juicio admite el fallo, todas las cuales rechaza. La primera y más obvia es que se trata de una "interpretación conforme", es decir, una decisión que declara la constitucionalidad de la norma cuestionada a condición de que se interprete en el sentido dispuesto por el TC. Para los ines del presente estudio no es necesario entrar en la cuestión del encaje del referido fallo en la tipología de las sentencias del TC. Me limitaré a aventurar mi opinión de que dicho fallo difícilmente se ajusta al concepto de "sentencia interpretativa", porque no propone una interpretación de la norma que salve su inconstitucionalidad sino que delimita su ámbito de aplicación con este in (únicamente a los supuestos en los que no exista incremento de valor). Esto supone, en realidad, reescribir la norma, posibilidad que repudia la doctrina del propio TC11. La ejecución de las sentencias del IIVTNU exige, en realidad, redactar una nueva normativa del impuesto, en la que se precise la manera de determinar el incremento de valor "real"12, normativa que estaba absolutamente ausente de la regulación del IIVTNU13. Esta es la razón

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última, como veremos, del error cometido por el TC en las sentencias sobre el IIVTNU (en adelante, para mayor brevedad nos referiremos a ellas generalmente como "las sentencias"). Por lo demás, salta a la vista la injusticia de este fallo, pues un contribuyente que obtenga una pérdida como consecuencia de la transmisión del inmueble se verá libre del IIVTNU mientras que otro que haya obtenido una mínima plusvalía quedará sujeto a él sobre una base imponible seguramente muy superior al importe de ésta.

Lo verdaderamente sorprendente es que las sentencias no contienen ningún razonamiento explícito que sirva de fundamento concreto a esta parte tan "singular" del fallo. Este fundamento hay que construirlo sobre la base de las consideraciones que el TC formula en la sentencia 26/2017 sobre el principio de capacidad económica. Creemos que, reducido a sus líneas esenciales, este razonamiento es el siguiente: el principio de capacidad económica prohíbe gravar una riqueza inexistente o icticia; ahora bien, si tal riqueza existe, dicho principio no limita la libertad del legislador para establecer el método de determinación de la base imponible. Veámoslo.

La sentencia comienza (FJ 2) por airmar que el fundamento constitucional del IIVTNU se encuentra en el artículo 47 CE, según el cual "[l]a comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos", airmación que es controvertida en la doctrina14y, en cualquier caso, irrelevante, a nuestro juicio...

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