Del «vuelva usted mañana» a la administración tributaria 2.0: especial referencia a la administración local
| Autor | Patricia Blanco Díez/Manuel Baelo Álvarez |
| Páginas | 189-220 |
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Ha sido célebre el aforismo «Vuelva usted mañana» acuñado por el escritor Mariano José de Larra, con el que se inmortaliza la pertinaz lentitud, ineficiencia e ineficacia de las administraciones públicas.
Larra utilizó con cierta fina ironía esta «coletilla» en uno de sus artículos, para satirizar el «infierno burocrático» que sufrió monsieur Sans-Délai durante la ominosa década, peregrinando de ventanilla en ventanilla durante seis largos e interminables meses para resolver un simple expediente administrativo.
Con el objetivo de invertir una cuantiosa suma de capital en España, Sans-Délai le transmitió a Larra que dichas gestiones le ocuparían como mucho un par de días, finalmente, aburrido y hastiado frustró su inversión sentenciando que en España «no había podido hacer otra cosa sino volver siempre mañana, y que a la vuelta de tanto mañana, eternamente futuro, lo mejor, o más bien lo único que había podido hacer bueno, había sido marcharse»1.
Sirve este breve opúsculo periodístico, para ilustrar la maraña burocrática en la que han estado sumidas nuestras Administraciones públicas desde principios del siglo XIX, tendentes a deshumanizar, perpetuar y alienar a sus empleados e incapaces de responder a las necesidades personales de sus miembros y de la sociedad.
De este modo, el funcionamiento de las organizaciones burocráticas expuesto magistralmente por Mariano José Larra, desde la perspectiva
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de la Sociología del Derecho y de la Ciencia de la Administración, responde a los parámetros de la disfuncionalidad (su finalidad difiere de sus objetivos programáticos), la ineficacia, la ineficiencia y el ritualismo burocrático, término acuñado por Robert. K. Merton para designar la «obsesión por las normas y los reglamentos hasta el punto de frustar los objetivos de una organización»2.
Sin ánimo de ser exhaustivos, y teniendo presente que han sido enormes y revolucionarios los cambios de las Administraciones Públicas en España, especialmente en el último tercio de siglo, con la modernización y la inclusión de las TIC (Tecnologías de la Información y de la Comunicación) mediante la promulgación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, norma-tivizándose la «Administración Electrónica o Administración 2.0» por la que se reconoce a los ciudadanos su derecho a relacionarse electrónicamente con las administraciones, así como la obligación de éstas a garantizarlo, contribuyendo, en definitiva, a una «desburocratización» de las organizaciones administrativas (el sueño utópico/distópico de una Administración 2.0 abierta los 365 días del año y las 24 horas del día, a un «clic» de nuestros ordenadores).
Señalar que el objetivo de esta monografía, es el de analizar las bases teóricas del tipo ideal de burocracia, tomando como modelo los elementos conceptuales de Max Weber & Henry Fayol; y a su vez, estudiar la reciente implantación de la Administración Tributaria 2.0 en España (parafraseando la terminología weberiana) ya que la Ley 11/2007 desarrollada en posteriores Reales decretos 1671/2009, 3/2010, 4/2010 y en la Orden HAP/1949/2014, de 13 de octubre, por la que se regula el Punto de Acceso General de la Administración General del Estado y se crea su sede electrónica) es claramente disfuncional, reviviendo los ciudadanos la pesadilla kafkiana del «vuelva usted mañana»; empero en la Administración Tributaria 2.0 ¿se ha producido una modernización efectiva y una burocratización-desburocratización de dichas organizaciones públicas?
Para finalizar este proemio, advertir que el noventayochista Pío Baroja, con una visión preclara señalaba que en un futuro no muy lejano, en España sólo existían dos castas: «la de la burocracia y la de los trabajadores inferiores»3.
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Para sentar las bases ex novo de un modelo de tipo ideal de burocracia (ideal, no en el sentido de organización más deseable sino de «forma más pura, por lo que cuanto más se aproxime una organización al tipo ideal más efectiva sería en la consecución de sus objetivos»)4 analizaremos las características empíricas e intrínsecas de las organizaciones burocráticas, implementadas por Max Weber y consolidadas por Henry Fayol.
Teniendo presente la burocracia prusiana, Max Weber sienta los pi-lares teóricos de la modernidad en las organizaciones administrativas (no sólo limitadas al aparato estatal, ya que observaba la proliferación de organizaciones extensas y de gran escala, tales como el ejército, la iglesia o las universidades, regidas por normas-leyes impersonales) construyendo la «arquitectura institucional del Estado democrático y social de Derecho»5 en su obra Wirtschaft und Gesellschaft (Economía y Sociedad)6.
En dicha obra, Max Weber teoriza sobre la burocracia como la forma de organización más eficiente que existe, sobre la base del binomio Poder «versus» Dominación.
El Poder entendido como «la posibilidad de imponer la voluntad de una persona sobre el comportamiento de otras»7 y la Dominación Legal –entendida como gerencia administrativa–8 para ser llamada a resolver eficiente y eficazmente los problemas de la sociedad y de las organizaciones,9 siempre considerando que:
Primero.—Todo derecho, pactado u otorgado, puede ser estatuido de modo racional, con la pretensión de ser respetado, por lo menos, por los
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miembros de la asociación; y también regularmente por aquellas personas que dentro del ámbito de poder de la asociación (en las territoriales: dentro de su dominio territorial) realicen acciones sociales o entren en relaciones sociales declaradas importantes por la asociación.
Segundo.—Todo derecho según su esencia es un cosmos de reglas abstractas, por lo general estatuidas intencionalmente; que la judicatura implica la aplicación de esas reglas al caso concreto; y que la administración supone el cuidado racional de los intereses previstos por las ordenaciones de la asociación, dentro de los límites de las normas jurídicas y según principios señalables que tienen la aprobación o por lo menos carecen de la desaprobación de las ordenaciones de la asociación.
Tercero.—El soberano legal típico, es la persona puesta a la cabeza, en tanto que ordena y manda, obedece por su parte al orden impersonal por el que orienta sus disposiciones. Lo cual vale para el soberano legal que no es funcionario, por ejemplo: el presidente electivo de un estado.
Cuarto.—Tal y como se expresa habitualmente, el que obedece sólo lo hace en cuanto miembro de la asociación y sólo obedece al derecho. Como miembro de la unión, del municipio, de la iglesia; en el estado: ciudadano.
Quinto.—El soberano legal domina la idea de que los miembros de la asociación, en tanto que obedecen al soberano, no lo hacen por atención a su persona, sino que obedecen a aquel orden impersonal; y que sólo están obligados a la obediencia dentro de la competencia limitada, racional y objetiva, a él otorgada por dicho orden
10.
Según expone Max Weber, la organización burocrática (tanto civil como militar)11 sería puramente racional, por lo tanto supondría por si sola la modernidad y la superioridad organizativa, al «configurarse superior a cualquiera otra forma en cuanto a precisión, estabilidad, disciplina y operabilidad; por tanto, hace posible un alto grado en el cálculo de resultados para los dirigentes de la organización y para quienes tienen relación con ella» (binomio utilitarista y perfecto)12 estando científicamente diseñada para funcionar con exactitud, siendo el tipo ideal de estructura organizativa y articulándose bajo los siguientes postulados:
I. La división del trabajo para logar la añorada especialización burocrática.
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II. Un orden asociativo donde «unos mandan y otros obedecen», basado en la especialización bajo unos principios uniformes de contratación, promoción, y transferencia de un sistema administrativo.
III. Competencia profesional y técnica para el desempeño de las tareas asignadas.
IV. Continuidad, retribución fija y estable según el cargo o posición (cada empleo tiene asignado un sueldo definido).
V. Impersonalidad y compleja separación de los medios administrativos, sin dar lugar a la arbitrariedad y a los favoritismos.
VI. Racionalización basada en una jerarquía administrativa (como rasgo característico de las organizaciones burocráticas, al igual que una pirámide escalonada) y una cadena de mando, en la que cada miembro tiene una competencia previamente definida.
VII. Selección/promoción basada en el mérito y en la capacidad –regla de la meritocracia– de su cualificación profesional.
VIII. Disciplina racional, orden legal, reglamentos detallados y relaciones impersonales, facilitando que las organizaciones están supeditadas a intereses públicos –no privados o particulares–.
IX. Los funcionarios (burócratas) se encuentran estatutariamente protegidos bajo una neutralidad política y están sujetos a unas estrictas normas de disciplina y control.
X. Separación entre la labor administrativa y la propiedad en el desempeño del cargo, así como el control de los medios de producción (a diferencia de la dominación...
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