La vivienda de protección oficial y su problemática a través de la jurisprudencia del Tribunal Supremo

Autor:Nicolás Alejandro Guillén Navarro
Cargo:Técnico Urbanista e Investigador de la Universidad de Zaragoza
Páginas:162-205
RESUMEN

En los últimos años, las políticas de vivienda se han convertido en importantes ejes de actuación en respuesta a la necesidad de hacer efectivo el derecho a la vivienda recogido en el artículo 47 de la Constitución Española. Aunque en la actualidad encontramos numerosas denominaciones, la Vivienda de Protección Oficial es el concepto histórico y referente en el acceso a la vivienda para los... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

El paso de las generaciones ha demostrado la importancia del fenómeno de la vivienda y sus repercusiones sociales. Los poderes públicos no han sido ajenos a dicha circunstancia, de ahí que a mediados del siglo XIX se iniciaron, en Inglaterra, las primeras políticas de vivienda como consecuencia de la situación de hacinamiento, falta de salubridad y la preocupación por la mejora en las condiciones de habitabilidad de los alojamientos de las clases obreras. Estas Page 163 iniciativas conllevaron importantes novedades legislativas que se tradujeron en la construcción de viviendas y la innovación de nuevas soluciones urbanísticas para dicho sector de la población1.

Esta atmósfera intervencionista pronto se extendió al resto de países europeos, dando lugar en España a regulaciones en materia de vivienda para clases obreras y desfavorecidas, como la Ley sobre Casas Baratas de 1911 o el Real Decreto-Ley de 29 de julio de 1925, por el que se establecía el régimen de las Casas Económicas2. Con el transcurso de los años, encontramos una evolución importante de las normativas sobre vivienda como el Decreto 2114/1968, de 24 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley sobre viviendas de protección oficial, el Real Decreto 2960/1976, de 12 noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la legislación de Viviendas de Protección Oficial o el Real Decreto-Ley 31/1978, de 31 de octubre, sobre Política de Vivienda de Protección Oficial y su desarrollo por el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, pero es con la promulgación de la Constitución Española de 1978 cuando las políticas de vivienda sufren un avance más que considerable, sobre todo, por la configuración del derecho a la vivienda como una pieza básica de los derechos sociales y la elaboración de importantes políticas y normativas encaminadas a hacerlo efectivo tanto por parte del Estado, como por las Comunidades Autónomas3. Page 164

En la actualidad, los poderes públicos son conscientes de la importancia del fenómeno de la vivienda y sus implicaciones sociales, circunstancia que se puede apreciar claramente con la aprobación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo y del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, en donde se comprueban las interconexiones existentes entre la utilización del suelo y el derecho a la vivienda, completadas con una serie de instrumentos para hacer más efectiva la consecución del derecho a la vivienda recogido en el artículo 47 de la Constitución4.

Teniendo presentes estos antecedentes, este estudio pretende ofrecer una visión global de diferentes aspectos relacionados con la Vivienda de Protección Oficial, a través del análisis de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo de los últimos años, centrado en seis puntos. Estos ámbitos de estudio son los relativos a la figura del desahucio administrativo en materia de VPO, la visión analítica de la subrogación y los contratos de acceso diferido a la propiedad de VPO, ciertas cuestiones vinculadas con las obras y sobreprecio como infracciones, la problemática sobre vicios ocultos y responsabilidad del promotor en VPO y, para finalizar, la calificación y descalificación de esta tipología de vivienda.

Es conveniente comentar que la opción de utilizar el concepto de Vivienda de Protección Oficial en vez del de Vivienda Protegida se debe a que, como veremos, la jurisprudencia del Tribunal Supremo analiza cuestiones relativas a viviendas a las que les resulta aplicable la normativa estatal que regula este tipo de vivienda5. Actualmente se viene produciendo la coexistencia de diversos conceptos como Page 165 son el de «vivienda protegida», «vivienda de protección oficial», «viviendas con protección» y «actuaciones protegibles», causándose en algunas ocasiones confusión entre ellos. Este caos conceptual no es resuelto con claridad por las diferentes normativas, ya sean estatales o autonómicas, al establecer cada Comunidad Autónoma una denominación para sus viviendas, que se vienen a sumar a las estatales. Es por ello, que resulta conveniente vincular el concepto de «viviendas protegidas» a las viviendas con protección reguladas por las normativas autonómicas, si bien, la utilización del término «actuaciones protegibles» constituye un concepto más genérico que englobaría al conjunto de viviendas sometidas a un régimen de protección6.

Con todos estos aspectos, se pondrá de manifiesto la relevancia de la vivienda de protección, dada sobre todo por una nota característica que la vincula y determina. Con ello me quiero referir a la especial finalidad que se persigue con la construcción de este tipo de vivienda. Un fin social consistente en ofrecer el uso y disfrute de una vivienda, con independencia del título jurídico con el que se ofrezca, a personas con escasos recursos económicos y con imposibilidad de acceso al mercado de la vivienda libre. Vivienda que es financiada por la Administración a través del otorgamiento de distintos beneficios y subvenciones, ya sea para promotores de las viviendas o adquirentes y arrendatarios, lo que debe conllevar que todo el mecanismo que gira en torno a cualquier actuación protegible, se encuentre sometido a una serie de limitaciones y obligaciones infranqueables, controlables por la propia Administración impulsora de las políticas públicas de vivienda.

II La figura del desahucio administrativo en materia de VPO

Existe un elemento inseparable del concepto de Vivienda de Protección Oficialsin el cual no se cumpliría la función social de ésta, y es el hecho de ser destinada a domicilio habitual y permanente del beneficiario. Page 166

Dentro de la larga evolución normativa en materia de vivienda de protección, esta obligatoriedad se encuentra por primera vez en el artículo 9 del R.D. de 8 de julio de 1922, por el que se aprobaba con carácter provisional el Reglamento para la aplicación de las Casas Baratas de 10 de diciembre de 19217. Dicho artículo establecía que el beneficiario no podía tener un domicilio habitual distinto al de su casa barata, facultándose la posibilidad de retirar la calificación definitiva de casa barata cuando se desnaturalizara ésta por no dedicarla a vivienda o a los fines sociales para los cuales fue aprobada8.

Hasta dicho Decreto, las regulaciones anteriores hacían hincapié en otros aspectos como las restricciones en el tipo de destinatarios. Un ejemplo era el artículo 1 del Reglamento de aplicación de la Ley de 12 de junio de 1911, sobre Casas Baratas, precepto que obligaba a destinar este tipo de viviendas a «obreros, jornaleros, labradores, ..., en general para personas que perciban emolumentos modestos como remuneración de trabajo». Como se puede apreciar, se trataba de una redacción muy concreta, todo ello en los orígenes de las normativas de protección, en los que era impensable realizar negocio o actuación lucrativa con estas viviendas.

Ya en normativas más recientes, el Decreto 2131/1963, de 24 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido sobre la legislación sobre Viviendas de protección estatal, en su artículo 27, recogía que las viviendas sometidas a dicho Texto Refundido debían dedicarse exclusivamente a domicilio permanente, sin que en ningún caso pudiera dárseles un uso distinto9. Este hecho es también recogido por el Decreto 2114/1968, de 24 julio, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley sobre Viviendas de Protección Oficial, en donde Page 167 su artículo 107 volvía a incidir en la obligatoriedad de destino de estas viviendas a residencia habitual y permanente: «Las Viviendas de Protección Oficial habrán de dedicarse a residencia habitual y permanente, sin que bajo ningún pretexto puedan destinarse a uso distinto». Esta regulación fue trasladada años más tarde al Real Decreto 3148/ 1978, de 10 noviembre, utilizado como base en las sentencias a analizar del Tribunal Supremo, cuyo artículo 3 contenía el mismo texto del mencionado artículo 107 en el que se englobaba el significado del término «domicilio permanente»: «el que constituya la residencia del titular, bien sea propietario o arrendatario», concepto que se ha ido suscribiendo en el conjunto de las normativas autonómicas en materia de vivienda protegida10.

1. Concepto de domicilio habitual y permanente

El binomio conceptual «domicilio habitual y permanente» es objeto de numerosas interpretaciones. Si bien parece que ambos se solapan entre sí, fácilmente puede considerarse que el carácter permanente engloba al habitual en el hecho de que, aunque la vivienda protegida debe ser, ineludiblemente, el lugar donde se fije la residencia, ello no es óbice para que el interesado pueda ausentarse de ésta por un plazo de tiempo determinado y máximo al año.

Ahora bien, ¿qué debe entenderse por domicilio habitual y permanente? El Tribunal...

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