La vivienda: un ejemplo incuestionado de la lucha por el derecho

AutorMaría José González Ordovás
Páginas49-116

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1. La vivienda: un derecho social en obras

No es tarea fácil armonizar la perspectiva histórico-jurídica, sociológica y, como corresponde a la Filosofía del Derecho, también axiológica en una investigación. Sin embargo, por lo que se refiere a un derecho tan complejo y transversal como el de la vivienda, tal vez sea lo más adecuado para conocer el alcance de los problemas y la naturaleza de las soluciones. Por paradójico que pueda parecer el punto de partida e incluso el de llegada en esta cuestión es, a día de hoy, la indiferencia mutua de tres sectores del Derecho cuyo sentido, sin embargo, ha de ser interdependiente. Nos referimos a la ordenación del territorio, el urbanismo y la vivienda, ámbitos jurídicos llamados a conocerse y pensarse de manera conjunta y que, pese a ello, experimentan desarrollos autónomos y casi autistas. Esta situación que los juristas pueden llegar a comprender dada la respectiva dificultad técnica de los mismos no justifica en modo alguno la ausencia de remedios y salidas que afectan a la sociedad y al ciudadano y que redunda negativamente en esa aspiración concebida ya por algunos como derecho que es la ciudad. La ciudad, con el mundo ya urbano, es referencia clave incluso de los entornos rurales.

Por otro lado, a las clásicas consideraciones sobre la vivienda han de incorporarse actualmente tres fenómenos sociológi-

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cos que de forma inmediata atañen a las sociedades y el Derecho europeo como son: la formación de nuevos tipos de familias, la llegada de inmigrantes y el incremento del número de ancianos. Realidades todas ellas que añaden complejidad a la cuestión pues se diversifican las necesidades y, por lo tanto y en esa medida, habrán de diversificarse las respuestas jurídicas. La machine à habiter propuesta por Le Corbusier y el funcionalismo, esto es, un único modelo de casa para hacer frente a las necesidades universales del individuo-tipo no sirve como solución aun a pesar de la homogeneidad que pueda acompañar a la globalización. La variable tiempo tiene carta de naturaleza propia en este asunto pues las necesidades habitacionales del individuo van a variar a lo largo de su existencia: el tipo de vivienda que precisa una familia no tiene demasiado en común con las necesidades y servicios que puedan requerir los ancianos, por ejemplo, sin embargo esa adaptación que redundaría directamente en la eficacia del derecho es una cuestión prácticamente desatendida hasta la actualidad por juristas, arquitectos, urbanistas y políticos.

Por todo ello, sin la perspectiva de conjunto que permite y aun exige la ciudad, carece de sentido una concepción integral del derecho a la vivienda pensado como algo más que la suma de los ladrillos y materiales capaces de albergarnos, entendido más bien como la conditio sine que non otros derechos como el de la salud, la protección de la familia, la educación, la intimidad, el trabajo o incluso la participación y el sufragio no pueden ejercerse. Como se ve, de la eficacia del derecho a la vivienda depende, en buena medida, la de otros muchos sobre los que a su vez se construye la idea de ciudadano y sociedad democrática. Pero su relevancia también puede observarse «en negativo» pues la falta o la pérdida de una vivienda (en ningún momento nos referimos a la propiedad de la misma sino a su uso y disfrute)1 hace que sea imposible la igualdad a cuya pro-

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moción y logro están obligados los poderes públicos. Por ello y aunque durante mucho tiempo el de la vivienda ha conocido la ‘indefensión’ propia de los derechos sociales esa precaria protección va en aumento según consigamos preservar jurídicamente la dignidad, una dignidad que también alcanza a la función y el momento de habitar.

No debemos obviar que junto al derecho a la vivienda existe el derecho al negocio de la vivienda en el marco del reconocimiento constitucional del libre mercado. Pues bien, como de costumbre, el desafío jurídico y el reto social consiste en alcanzar el equilibrio óptimo entre ambos capaz de solucionar las necesidades de unos y las legítimas aspiraciones de otros. Amén de integrar el tránsito de lo que algunos (des)califican como un derecho «aparente» a un derecho eficaz2. De a dónde se incline la olla de la que hablaba Montaigne dependerá mucho de la voluntad jurídico-política de los poderes públicos pero también de la ciudadanía.

2. Cuando la vivienda no era derecho

Antes, mucho antes de que la vivienda fuera derecho, incluso en el polémico sentido en que hoy lo es, la vivienda fue motivo de preocupación pública y ocupación normativa y es que,

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aun sin alcanzar esa categoría jurídica, la vivienda viene siendo objeto de la política social desde el siglo XIX. De la beneficencia al derecho ha sido el camino recorrido desde entonces para dar respuesta a la necesidad de vivienda.

Con la Real Orden de 9 de septiembre de 1853 del Ministro de Gobernación, en el reinado de Isabel II, aparece la primera norma española dedicada en exclusividad a la vivienda, y en ella, con el declamatorio lenguaje que corresponde a esa época, se manda que se construyan casas para pobres y se refiere en estos términos a la cuestión: «que los Gobernadores de Madrid y Barcelona moviesen «el celo y la filantropía del Ayuntamiento de esas capitales para (…) escoger los medios más aptos de edificar en barrios extremos una o más habitaciones para pobres, en las que la comodidad e indispensable holgura se aúnen con la baratura de los alquileres y con los hábitos de esta parte de la población». Un programático intento, en realidad, de poner freno a través de alquileres tasados (120 reales al mes como máximo, 150 era el salario de los campesinos) a un problema más intenso aún desde la liberalización de rentas y contratos aprobada en 1842.

Ya antes, la Ley de 8 de enero de 1845 había establecido la competencia municipal para lo relativo a las condiciones de habitabilidad, higiene y ornato de la casas, pero nada prescribía sobre la escasez de viviendas en un momento en que los flujos y movimientos migratorios derivados de la Revolución Industrial la convertían en un bien tan básico en la ciudad como fuera de ella. Es algo después cuando a partir de 1964 llegan las llamadas «leyes de ensanche», antecedentes directos del Derecho urbanístico pues de hecho en ellas «se concitan técnicas tan vigentes como la expropiación forzosa, la obra pública urbanizadora, la planificación municipal y la extensión tributaria para dar lugar a un programa de crecimiento y racionalización de las grandes urbes»3.

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El primer intento en que se rebasaba el estrecho límite de algunos municipios y con cierta vocación generalista fue el proyecto de ley frustrado en 1878 sobre «Construcción de Barriadas Obreras» pero aprobado en 1881 que supuso un antes y un después puesto que autorizaba al Estado y a los municipios a ceder terrenos gratuitos a los constructores y además determinaba que estas barriadas no se construirían lejos del centro y siempre deberían encontrarse mezcladas con las de otras clases sociales. Poco después, mediante R. Decreto de 5 de diciembre de 1883 se crea la Comisión de Reformas Sociales, antecedente directo del Instituto de Reformas Sociales de 1903 (R.D. 30 de abril) cuya vida se extendió hasta 1924 y constituyó el verdadero eje y matriz de las llamadas «Casas Baratas».

De 1911 a 1937 se produce en España la legislación sobre Casas Baratas y vivienda obrera que, a certero juicio de Arias González, fue «profusa y confusa con una abundancia exagerada y en proporción directa a su incumplimiento. La acumulación de leyes que se fue dando en este tema a lo largo de más de veinte años, con una normativa a veces contradictoria y que no siempre suponía la derogación de la anterior, creó un galimatías descomunal»4.

Las construcciones realizadas al amparo de la primera de esas leyes, Ley de Habitaciones Higiénicas y Baratas de 12 de junio de 1911 fueron claramente insuficientes debido, fundamentalmente, a 3 motivos: la excesiva complejidad burocrática, el escaso interés de los ayuntamientos carentes de fondos e ingresos para abordar la cuestión y salvo en Cataluña y País Vasco la reducidísima participación de las entidades bancarias en un proyecto del que no obtenían beneficios. Con independencia de ello, la normativa fue en sí misma criticada por quienes entendían que no favorecía a los más desfavorecidos entre

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otras causas porque se despreciaba la tenencia en régimen de alquiler a favor de la propiedad. El hecho de que todo salvo las subvenciones quedase en manos privadas dificultó de manera notable el éxito de este primer intento.

El 10 de diciembre de 1921 llega la segunda Ley de Casas Baratas más ambiciosa y precisa que la anterior, según Arias González, pero de resultado tan desalentador como la anterior. Entre 1921 y 1924, época del vigor de la misma, solo llegaron a construirse algo más de 1290 viviendas en todo el país. De haber conseguido su aprobación en el Congreso de los Diputados el proyecto de ley de Joaquín Chapaprieta hubiera supuesto un avance muy considerable para terminar con el problema de la infravivienda pero sus propuestas, tildadas de radicales, no lograron la mayoría requerida. Piénsese que permitía a las «autoridades municipales la expropiación forzosa de los solares abandonados en...

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