Las vías alternativas de recurso en el ámbito de la unidad de mercado

Autor:Fernando López Ramón
Páginas:433-486
RESUMEN

Este trabajo analiza el sistema alternativo de recursos que, tanto en vía administrativa como contencioso-administrativa, ha introducido la Ley 20/2013, de Garantía para la Unidad de Mercado, en este concreto ámbito. Así, abordamos la reclamación para la unidad de mercado y el recurso contencioso-administrativo especial en esta materia como recursos alternativos al sistema de recursos ordinario.... (ver resumen completo)

 
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I Concepto y fundamento constitucional del principio de unidad de mercado

Esta ponencia analiza los mecanismos alternativos a los recursos administrativos ordinarios y al recurso contencioso-administrativo cuando se recurren actuaciones de la Administración pública que se consideran que vulneran la unidad de mercado. Para ello partimos del estudio del concepto de unidad de mercado interior que el Tribunal Constitucional ha deducido de la Constitución Española (CE), para referirnos a continuación a la regulación que de la unidad de mercado realiza la vigente Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado (en adelante LGUM)1. Se trata de clarificar cuál es la materia a la que debe referirse la actuación de la Administración pública para que se puedan utilizar aquellas técnicas alternativas de impugnación.

La preocupación por la unidad de mercado deriva de la configuración constitucional de un Estado descentralizado, con comunidades autónomas y entes locales dotados de autonomía, que les habilita para aprobar su propio marco normativo, cuya diversidad puede dar lugar a la creación de barreras u obstáculos al mercado nacional2. Sin embargo, la CE no alude al mercado interior sin fronteras ni al principio de unidad de mercado3. Ello parece estar justificado,

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por cuanto nuestra Carta Magna de 1978 no configura un Estado autonómico tal como ahora lo concebimos, sino que, según el principio dispositivo, solo enuncia la posible creación de comunidades autónomas. Cuando se aprueba la Norma Suprema partimos de un Estado centralizado donde, además de no haberse constituido el mapa autonómico, ni conocerse pues las competencias que en su caso asumirían las comunidades autónomas, no formábamos parte de la Unión Europea ni se había formulado el principio de unidad de mercado interior a nivel comunitario, con el que la unidad de mercado interna guarda relación4.

¿Dónde se contiene entonces este principio de unidad de mercado referido al mercado nacional y en qué consiste? La formulación de este principio la realiza el Tribunal Constitucional5analizando las distintas impugnaciones que, principalmente, el Estado ha ido haciendo de leyes autonómicas que limitaban la libre prestación de servicios y la circulación de bienes. O sea, ha sido en el proceso de constitución y ejercicio por parte de las comunidades autónomas de las competencias asumidas en sus Estatutos de Autonomía cuando se ha puesto de manifiesto la necesidad de poner límites a su actuación cuando esta afectaba negativamente al mercado interior. Pero en cualquier caso el mercado interior hay que garantizarlo en el marco de un Estado descentralizado –como ha sostenido G. Fernández Farreres–6.

Podríamos decir que la enunciación del principio de unidad de mercado deriva de la pugna entre, por una parte, el principio de descentralización y autonomía de las nacionalidades y regiones y, por otra, el principio de unidad nacional7, cuando aquella descentralización y autonomía pueda poner en riesgo el desarrollo del mercado interior, de la actividad económica y profesional, como consecuencia de la aprobación de normas o la realización de actuaciones por parte de las comunidades autónomas que impidan o dificulten dicha actividad económica y profesional. Ahora bien, se ha de hacer notar que mientras los principios de descentralización y autonomía de las nacionalidades y regiones (arts. 103.3 y 137 CE) están claramente plasmados en el texto constitucional, el principio de unidad de mercado ha tenido que ser inferido por el Tribunal

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Constitucional8de un conjunto de previsiones recogidas en nuestra Norma Suprema. Dichas previsiones podrían resumirse en tres grupos:

a) Las relativas a la unidad nacional y la solidaridad entre las regiones. La CE consagra el principio de unidad de la nación española y la proclamación de la solidaridad entre las distintas regiones9.

b) Las relacionadas con la libre circulación de bienes y servicios en todo el territorio nacional. Su hito más claro lo constituye el art. 139 de la CE que consagra la prohibición para cualquier autoridad de adoptar medidas que obstaculicen dicha libertad10, a la vez que reconoce que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional. Por otro lado, la libre circulación de mercancías o servicios se refleja también en la prohibición para las comunidades autónomas de adoptar medidas tributarias que la obstaculicen (art. 157.2 CE); incluso, la propia libertad de empresa, derecho reconocido en el art. 38 de la CE, podría verse dificultada si se impide o limita de forma excesiva aquella libertad de circulación y establecimiento de bienes, servicios y personas.

c) La atribución al Estado de competencias exclusivas o de normación básica en materias directamente relacionadas con la actividad económica11, que le permiten intervenir para garantizar la unidad de mercado; y su competencia para garantizar la «igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» (art. 149.1.1 CE).

De esta pluralidad de referencias constitucionales, el Tribunal Constitucional colige la plasmación constitucional del principio de unidad de mercado interior. Una vez deducido el reconocimiento constitucional del principio, el Alto Tribunal ha manifestado de forma reiterada que:

Esta unidad de mercado supone, por lo menos, la libertad de circulación sin trabas por todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y

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mano de obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica…

(STC 88/86, de 1 de julio)12.

El Tribunal Constitucional identifica la unidad de mercado con uno de los principios generales de la organización territorial del Estado recogido en el art. 139.2 de la CE, que impide a cualquier autoridad adoptar medidas que obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional13, y con la competencia exclusiva del Estado, recogida en el art. 149.1.1 de la CE, para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales, referidos a la actividad económica14. Dicho en otras pala-bras, para el Tribunal Constitucional la unidad de mercado se deduce del principio territorial que obliga a las autoridades públicas a no obstaculizar la libre circulación y establecimiento, en conjunción con la competencia estatal para garantizar las condiciones básicas en el ejercicio de la actividad económica.

Ahora bien, esa unidad de mercado –como sostiene el Tribunal Constitucional– no significa «uniformidad», lo que chocaría con el principio de autonomía de las comunidades autónomas. La unidad de mercado debe compatibilizarse con el principio de autonomía de las comunidades autónomas. Para ello el Alto Tribunal opta por delimitar dicha autonomía, o sea, por definir el marco en el que las comunidades autónomas pueden intervenir en la actividad económica sin vulnerar la unidad de mercado (STC 88/86, de 1 de julio). De esa manera y conforme establece el Tribunal Constitucional:

La regulación por las comunidades autónomas debe realizarse en el ámbito de una competencia autonómica15.

Debe en todo caso quedar a salvo la igualdad básica de todos los españoles. Este límite impide que una regulación autonómica cercene o altere el núcleo básico (normativa básica del Estado) de los derechos y obligaciones de los ciudadanos, pero no prohíbe regulaciones diferenciadas en las comunidades autónomas que hagan que los ciudadanos tengan distintos derechos y obligaciones en situaciones fácticas idénticas.

«Que esa regulación, en cuanto introductora de un régimen diverso del o de los existentes en el resto de la nación, resulte proporcionada al objeto

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legítimo que se persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades en ella previstas resulten adecuadas y justificadas por su fin

16. O sea, la medida que limita la libre circulación de bienes y servicios en el mercado nacional, impuesta por una comunidad autónoma, puede admitirse si es proporcionada17.

Esa misma doctrina constitucional se reitera en la más reciente STC 96/2013, de 23 de abril18que, remitiéndose a la STC 88/86, sostiene que esos tres criterios habrán de aplicarse a la normativa de las comunidades autónomas que se

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considere que infrinja la unidad de mercado. Pero además esta sentencia añade un cuarto criterio al manifestar que, cuando los primeros resulten insuficientes para imponer la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, «el Estado puede intervenir normativamente a fin de garantizar esa igualdad en virtud de los arts. 149.1.13 de la CE (STC 61/97, 20 de marzo) y art. 149.1.1 de la CE (STC 223/93, de 8 de julio)»19. Por otro lado, y tras analizar los distintos criterios que deben tenerse en cuenta para determinar si una ley autonómica vulnera la unidad de mercado, considera que aquella se rompe con normas autonómicas diferentes que supongan un «obstáculo» a la libre circulación de bienes y personas, y estima que se crea un «obstáculo»:

Cuando la norma persiga intencionalmente la creación de un obstáculo a la libre circulación, o,

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