Las vías administrativas de recurso: panorama desde la jurisprudencia del tribunal europeo de derechos humanos
| Autor | Fernando López Ramón |
| Páginas | 27-66 |
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En el ámbito del Consejo de Europa, el tema de las vías administrativas de recurso no pasa desapercibido. Quizá recibe una atención algo menor que la dispensada a otras fórmulas como la transacción, la mediación o el arbitraje, pero no puede decirse que se trate de una cuestión ajena a las preocupaciones de la organización en el ámbito de las relaciones entre Administraciones Públicas y ciudadanos2.
La perspectiva que domina es la de garantizar suficientemente el control de la actividad de la Administración sin necesidad de tener que acudir a los tribunales, cuya sobrecarga de trabajo puede conducir, se dice, a la vulneración del derecho a que el proceso se desarrolle en un plazo razonable garantizado por el artículo 6 del Convenio. Lógicamente, la materialización de este riesgo pasa porque se den los requisitos que para apreciar la infracción tiene establecidos el TEDH –que según constante jurisprudencia son la complejidad del litigio, el comportamiento de las partes y el del órgano judicial, apreciados cada uno ellos en función de las concretas circunstancias de cada caso–, pero no cabe duda de que el factor indicado pesa en la opinión del Consejo de Europa y en las recomendaciones que formula. A diferencia de figuras como la mediación o la transacción, que pueden contribuir a evitar los conflictos, el recurso administrativo los presupone, pero se confía en que permita poner fin a la controversia sin necesidad de impetrar la intervención de los tribunales de justicia.
A ello se añade otro elemento de índole distinta aunque de importancia no menor para el ciudadano: las ventajas que desde el punto de vista de la sencillez procedimental y del coste económico tienen la posibilidad de utilizar vías que permitan solucionar con eficacia las controversias sin tener que embarcarse necesariamente en un procedimiento judicial.
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Ambas razones se entremezclan y cabe decir que en virtud de ellas el Consejo de Europa considera que los recursos administrativos no son una antigualla de la que haya que desprenderse. Ahora bien, ello implica un determinado diseño de los mismos, pues es evidente que la mera previsión de su existencia –ya sea su uso obligatorio o potestativo– no es suficiente para lograr los objetivos pretendidos. Manteniendo siempre a salvo la posibilidad de acudir a los tribunales, los recursos administrativos deben regularse de forma que la vía jurisdiccional no sea en la práctica la única opción fiable para el ciudadano; el acceso a los tribunales de justicia constituye, sí, la garantía última de los particulares, pero no debería ser la única en la que pueden confiar. En este sentido, la inclusión de una referencia a los recursos administrativos en el Código de buena administración anexo a la Recomendación CM/Rec (2007) 7, relativa a la buena administración y adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 20 de junio de 2007, no deja de tener un marcado simbolismo.
Si abandonamos el espacio del Comité de Ministros y nos adentramos en el sistema normativo formado por el Convenio y sus protocolos adicionales, apreciamos que no figura en él alusión alguna al tema de las vías administrativas de recurso. No obstante, la jurisprudencia del TEDH relativa al artículo 6 aporta ciertas referencias que conviene considerar.
Vaya por delante que el artículo 6 del CEDH tiene puesto el punto de mira en el desarrollo de los procesos jurisdiccionales, con una singular atención a los de naturaleza penal de la que se sigue un mayor rigor en orden a las garantías exigibles en estos3. Cuando el Protocolo n.º 14 rotuló los preceptos del Convenio y asignó al artículo 6 el marbete derecho a un proceso equitativo (right to a fair trial, droit à un procès équitable), no hizo sino exteriorizar una idea muy extendida: que esta disposición garantiza derechos en el marco de un proceso jurisdiccional propiamente dicho. En este contexto –que debe no obstante matizarse en los términos que más adelante comentaremos– no parece que las vías administrativas de recurso constituyan una materia relevante desde la perspectiva del Convenio y, de hecho, solo muy ocasionalmente encontramos argumentos jurisprudenciales de interés que se refieran de modo directo a ella. Valga como muestra que Jorge Nina Jorge y otros contra Portugal (2004) afirma que si es necesario el agotamiento de una vía administrativa de recurso antes de acudir a la jurisdicción, su duración computa a los efectos del cálculo
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del plazo razonable al que se refiere el artículo 6 (§§ 30 a 33); o que Momcilovic contra Croacia (2015) considera que la obligación de intentar un arreglo no jurisdiccional con la Administración antes de acceder a un tribunal se justifica en el objetivo legítimo de reducir el número de asuntos que los órganos jurisdiccionales tienen que resolver y en la correlativa posibilidad de facilitar la solución de controversias sin necesidad de acudir a ellos (§ 46). Pero en la jurisprudencia de Estrasburgo en vano se buscarán afirmaciones de mayor enjundia que envuelvan un razonamiento en torno a las vías administrativas de recurso y su caracterización jurídica.
Sin embargo, y como hemos apuntado hace un momento, del oceánico e inabarcable conjunto de pronunciamientos relativos al artículo 6 del Convenio es posible extraer ciertos elementos válidos para una reflexión acerca de la potencial utilidad de las vías administrativas de recurso. Vayamos por partes y veamos por qué.
El texto del artículo 6 alberga diversas palabras y expresiones a las que el TEDH ha conferido un significado autónomo, desligado en consecuencia del que pueda tener en los ordenamientos nacionales. El Tribunal recurre con cierta asiduidad a esta herramienta hermenéutica, cuyo provecho es patente cuando los conceptos convencionales están aquejados de cierta imprecisión o son susceptibles de interpretaciones diferentes: al afirmar su autonomía y dotarles de un significado europeo, el Tribunal de Estrasburgo asienta su competencia ratione materiae y facilita la exégesis unitaria del Convenio. Así sucede con las locuciones que delimitan el campo de aplicación del artículo 6 –litigios sobre derechos y obligaciones en materia civil y acusación en materia penal–, cuya interpretación jurisprudencial ha determinado que dentro de ellas queden comprendidos numerosos asuntos que nosotros consideramos propiamente administrativos y que en rigor no pertenecen al ámbito de lo civil o de lo penal entendidos los adjetivos en su acepción más evidente.
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La calificación de un asunto como civil no está en función de la que merezca conforme a las categorías del ordenamiento nacional, sea en razón de la normativa aplicable al mismo, de la condición de los sujetos intervinientes o de cualquier otro criterio como puede ser la clásica distinción entre derecho público y derecho privado.
El argumento figura ya en Ringeisen contra Austria (1971), cuyo § 94 aclara que para que el artículo 6.1 sea aplicable no es necesario que las dos partes en litigio sean personas privadas y que poco importan la naturaleza de la ley conforme a la que ha de ser resuelto (civil, mercantil, administrativa, etc.) o de la autoridad competente en la materia (jueces, órganos administrativos). Y
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según König contra Alemania (1978), «[s]i la contestation oppose un particulier à une autorité publique, il n’est donc pas décisif que celle-ci ait agi comme personne privée ou en tant que détentrice de la puissance publique»; antes al contrario, «pour savoir si une contestation porte sur la détermination d’un droit de caractère civil, seul compte le caractère du droit qui se trouve en cause» (§ 90), de ahí que «il importe peu que les contestations concernent en l’occurrence des actes administratifs pris par les autorités compétentes dans l’exercice de la puissance publique»” (§ 94). Poco después, la destacada sentencia Sporrong y Lönnroth contra Suecia (1982) reiterará precisamente esta última afirmación (§ 80).
A partir de esta idea, que no es sino consecuencia lógica de la atribución a la noción derechos y obligaciones de carácter civil de un significado autónomo4, el desarrollo jurisprudencial ha conducido a que cuando una de las partes es una Administración Pública la clave de la cuestión se desplace hacia si la controversia tiene alguna dimensión patrimonial, motivo por el que pertenecen a la materia civil numerosas relaciones que en nuestro ordenamiento y en otros están regidas por el derecho administrativo5y cuyo conocimiento puede estar atribuido a la jurisdicción administrativa6. A este respecto, mención particular merecen los asuntos de función pública, muchos de los cuales quedan dentro del campo de aplicación del artículo 6.1 desde que en Vilho Eskelinen y otros contra Finlandia (2007) una Gran Sala reformulara por completo los criterios a considerar en este ámbito7. De esta forma, el temor formulado por jueces di-
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sidentes en alguna de las sentencias que fundaron la sumisión de los litigios administrativos al artículo 6 del Convenio, temor cifrado en que el criterio de la mayoría habría de desembocar en la extensión generalizada de las garantías convencionales al control de los actos de la Administración, se ha visto por fortuna confirmado8.
Por lo demás, y dado que el precepto habla de litigios sobre derechos y obligaciones de carácter civil9, ha de existir una controversia y esta ser determinante en el sentido de versar sobre la existencia del derecho, su alcance o su ejercicio efectivo; en palabras de Tsanova-Gecheva contra Bulgaria (2015), fieles...
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