Las infraestructuras estatales o autonómicas viarias que crean ciudad en las áreas metropolitanas. ¿Una clarificación definitiva o una solución de equidad (arbitrariedad)? A propósito de las sentencias del tribunal supremo sobre la m-45 y la r-2 en el área metropolitana de Madrid

Autor:Juan Antonio Chinchilla Peinado
Cargo:Universidad Autónoma
Páginas:97-160
RESUMEN

El Tribunal Supremo ha creado una regla que permite valorar como suelo urbanizable aquél suelo clasificado formalmente como no urbanizable cuando deba ser expropiado para la ejecución de infraestructuras viarias cuando las mismas presentan una trascendencia urbana. Su aplicación al caso de las áreas metropolitanas no responde a dicha regla, sino a un puro decisionismo judicial. The Supreme Court ... (ver resumen completo)

 
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Nada es justo. A lo máximo que se puede aspirar es a que sea lógico.

(JUAN CARLOS RUIZ ZAFÓN, La sombra del ángel)

I Introducción. los términos del debate en la doctrina. ¿una contaminación espuria de las posiciones?
A) Planteamiento

1. El Tribunal Supremo, mediante las Sentencias de 18 de julio de 2008 (Recurso de Casación núm. 5.259/2007), Ponente Excmo. Sr. Agustín Puente Prieto; 21 de julio de 2008 (Recurso de Casación núm. 610/2008), Ponente Excma. Sra. Margarita Robles Fernández; y 12 de septiembre de 2008 (Recurso de Casación núm. 5757/2007), Ponente Excma. Sra. Margarita Robles Fernández, ha determinado que las infraestructuras viarias supramunicipales de la M-45, de titularidad autonómica, y la Autopista de Peaje R-2 en el tramo que presta servicio al Aeropuerto de Madrid-Barajas, de titularidad estatal, constituyen "sistemas generales" del área metropolitana de Madrid, por lo que la valoración a efectos expropiatorios de los terrenos sobre los que discurre debe efectuarse, cuando los mismos estén formalmente clasificados por los correspondientes instrumentos municipales de planeamiento general como suelo no urbanizable o no tengan atribuida ninguna clasificación, como si se tratase de suelos urbanizables sectorizados o delimitados. Aquí el Tribunal Supremo confirma, de una parte, la interpretación del Tribunal Superior de Justicia de Madrid sobre la M-45, que había sido configurada como un sistema general del área metropolitana valorando los suelos no urbanizables a estos efectos como si fueran urbanizables delimitados, y rectifica, de otra parte, la interpretación del citado Tribunal Superior respecto de ese concreto tramo de la R-2, que había sido configurada como una infraestructura supramunicipal valorando los suelos no urbanizables como tales.

Una lectura sosegada de las citadas sentencias, a la luz de la evolución de la jurisprudencia recaída sobre esta materia plantea un evidente interrogante. ¿Deviene lógica y coherente con los previos Page 98 pronunciamientos jurisprudenciales la conclusión de tales infraestructuras en la corona metropolitana de Madrid como sistemas generales de trascendencia urbana a efectos valorativos? ¿Es razonable atribuir dicha calificación a lo largo de todo su trazado, que discurre por diversos municipios de la Comunidad de Madrid, como parece inferirse de su razonamiento o, por el contrario, puede esperarse que respecto de alguno de tales municipios se rechace dicho carácter de sistema general, con las correspondientes consecuencias a efectos valorativos?

2. Ciertamente la determinación de cuando una infraestructura viaria ubicada en suelo no urbanizable debe reputarse como un sistema general ha sido un tema recurrente en la doctrina urbanística durante los últimos años, con posiciones franca y radicalmente encontradas. Incluso se han llegado a realizar descalificaciones que rondan casi lo personal, así como acusaciones de intentar influir en el planificador urbanístico y en los órganos de la jurisdicción. Tales críticas, totalmente ajenas a lo que debería ser lo razonable en un debate académico, en muchas ocasiones (y salvo honrosas excepciones, fundamentalmente provenientes de aquellos autores vinculados con la Universidad o con la Administración Pública) se basan no tanto en una aplicación (subsunción) coherente de los principios y reglas jurídicas al supuesto de hecho analizado como en la "promoción interesada" de una determinada solución adoptada con carácter previo y acorde con los intereses de la parte a la que se defiende en el ámbito procesal (propietario del suelo frente a Administración Pública titular de la infraestructura o empresa concesionaria de su construcción y explotación), dada la cualificación profesional de muchos de los autores (fundamentalmente abogados en ejercicio).

3. En todo caso, esta realidad no debe suponer per se una minusvaloración o rechazo de las posiciones defendidas por cada autor, ya que las mismas ponen de relieve, y en un primer plano, los verdaderos intereses en juego en esta materia, al margen de maniqueísmos al uso1, permitiendo a aquellos otros autores que puedan Page 99 ser considerados neutrales en esta batalla jurídica realizar una verdadera e imparcial ponderación de tales intereses con carácter previo a la aplicación de las reglas y principios establecidos en la legislación urbanística. Es más, la función de la dogmática jurídica2 reside, precisamente, en proponer la adaptación y evolución del sistema jurídico mediante la formulación de teorías que permitan resolver los casos concretos, siendo el objetivo último de cada una de ellas lograr imponerse, por la fuerza de su argumentación, ante los órganos administrativos y los órganos jurisdiccionales. Es más, sin lugar a dudas, este es también el objetivo y la finalidad última del presente artículo. Por ello resulta conveniente, aún con carácter sintético, exponer las diferentes posturas doctrinales. A tal efecto, y con un carácter puramente convencional se articulan las mismas en dos grandes bloques, en función de que se propugne una interpretación extensiva de la doctrina jurisprudencial para aplicarla a un mayor número de infraestructuras viarias estatales y autonómicas valorando los suelos no urbanizables como urbanizables o, por el contrario, se busque su reducción a supuestos concretos, determinados y marginales donde se acepte la valoración como suelo urbanizable ignorando su clasificación formal.

B) Las posturas expansivas

4. La construcción más acabada de la denominada postura expansiva se debe a José Manuel SERRANO ALBERCA3. Page 100 Para este autor, la doctrina jurisprudencial responde a un criterio de equidad, que deja al margen criterios formales y atiende al destino (realidad) de la infraestructura y, además y esto creo que es lo fundamental, a las expectativas del suelo4. Una infraestructura, según su interpretación, crea ciudad cuando tenga un destino urbanístico por contribuir a formar la estructura de la ciudad no sólo actual sino también futura, siendo aquél un concepto jurídico indeterminado que sólo admite una solución justa5. Se precisa incluso que crear ciudad concurre en una infraestructura cuando presta genéricamente servicio a la ciudad. Para tal autor, las infraestructuras que se construyen por las necesidades económicas del crecimiento urbano, por el tráfico, por las comunicaciones, están impregnadas de un destino urbanístico evidente que no puede quedar obviado por su no inclusión en el planeamiento urbanístico6.

5. Por su parte, Rafael Ignacio LUQUE ÁLVAREZ y Manuel SERRANO CONDE DE SARO7, realizan sus observaciones con la finalidad declarada de acreditar el carácter de sistema general de la Autopista de Peaje AP-41 Madrid-Toledo. Para dichos autores, una infraestructura viaria sirve para crear ciudad cuando los suelos circundantes a aquellos por los que discurre, su potencialidad actual y futura en relación con el entorno y sus características geográficas, topográficas y medioambientales, así como la urbanización próxima de los mismos, influyen para que precisamente discurra en su entorno cercano la infraestructura viaria de titularidad estatal o autonómica8. Para tales autores, una autopista de peaje, dado que su ejecución debe costearse por los usuarios a cambio del servicio que presta, debe ser configurada como sistema general puesto que su trazado no resulta Page 101 aséptico, presentando un potencial creador de nuevos desarrollos urbanísticos9, máxime cuando discurre por zonas ya urbanizadas y de alto potencial urbanístico. Concluyen dichos autores calificando a la citada autovía de peaje como un sistema general porque su finalidad es comunicar 18 municipios y que la amorticen sus habitantes y usuarios, realizando conexiones directas a los núcleos urbanos que comunica10.

C) Las posturas restrictivas

6. En lo que he denominado convencionalmente postura restrictiva, destaca evidentemente la aportación de Francisco Javier JIMÉNEZ DE CISNEROS CID y Jorge AGUDO GONZÁLEZ11. Para estos autores, la jurisprudencia del Tribunal Supremo sólo será aplicable a las infraestructuras viarias con trascendencia urbana o que vertebran la ciudad, por lo que las mismas se implantan (o deberían implantarse) en ejecución del planeamiento urbanístico municipal. Desde esta premisa, se señala por tales autores que sólo podrán configurarse como...

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