UE: El proyecto de libro verde sobre las normativas relativas a los productos alimenticios y la directiva general. Perspectivas de reorganización del derecho alimentario comunitario

Autor:Luís González Vaqué
Cargo:Jefe de la División «Aplicación de los artículos 30 a 36 CE y eliminación de las restricciones a los intercambios», Comisión Europea
Páginas:25-43
RESUMEN

Introducción. Los «proyectos» de la comisión. Un acervo comunitario considerable. Necesidad de principios y definiciones comunes. La (¿Supuesta?) Unidad del derecho alimentario comunitario. Coordinación y seguridad jurídica. La seguridad de los productos alimentarios. El principio de complementariedad. La(s) obligacion(es) de seguridad en el derecho ... (ver resumen completo)

 
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Introducción
Los «proyectos» de la comisión

La Comisión Europea -en su primer Informe Anual sobre el funcionamiento del mercado interior comunitario, correspondiente a 1993 1- anunció su intención de publicar un Libro verde sobre las normativas relativas a los productos alimenticios, al que podría seguir una propuesta de Directiva general en la materia.

Habiendo preconizado la conveniencia 2 de adoptar -tras la entrada en vigor de todas las medidas previstas para el sector alimentario en el Libro blanco para la realización del Mercado interior 3- una normativa comunitaria general como clave de la bóveda del ordenamiento comunitario en la materia, nos congratulamos ahora de la iniciativa que consiste en que la propuesta de una Directiva general vaya precedida por la elaboración de un documento más completo que permitirá un amplio debate sobre las mejoras a aportar al Derecho alimentario comunitario. En este contexto, con el presente artículo pretendemos aportar, desde la perspectiva de la protección del consumidor, algunas reflexiones sobre cuáles podrían ser, a corto y medio plazo, los objetivos del legislador comunitario para asegurar el correcto funcionamiento del mercado interior alimentario, es decir cuál puede, o debe, ser el futuro desarrollo del Derecho alimentario comunitario (el contenido del citado Libro verde). Todo ello teniendo en cuenta lo que hemos aprendido en los ya más dos años que el mercado interior lleva funcionando 4, así como la larga experiencia comunitaria en la materia, pues no debemos olvidar que el sector alimentario se caracteriza precisamente por ser uno de los primeros que atrajo la atención del legislador comunitario 5.

Un acervo comunitario considerable

Cabe señalar en primer lugar que la iniciativa de la Comisión, que debe concretarse en la próxima publicación de un Libro verde, no parece resultar de un análisis crítico de la normativa comunitaria vigente, sino que se presenta como el lógico colofón a un largo proceso de aproximación y armonización de las legislaciones alimentarías de los Estados miembros.

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En efecto, sería injusto no subrayar lo mucho que se ha hecho en este campo, así como el acierto en la orientación adoptada 6, especialmente desde 1985. Hasta esa fecha se habían seguido dos técnicas para asegurar la libre circulación y realizar el mercado común: - una armonización de tipo horizontal que se re fería al conjunto de los productos alimenticios, para prevenir ciertos riesgos (por ejemplo, en relación a la utilización de aditivos), o para asegurar una correcta información de los consumidores (por ejem plo, mediante reglas de etiquetado); - una armonización de tipo vertical relativa a de terminadas categorías de productos alimenticios: cacao y chocolate, azúcares, miel, zumos de fruta, confituras, leche conservada, caseínas y caseinatos, aguas minerales, café y achicoria.

El 8 de noviembre de 1985, la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento Europeo una comunicación «sobre la realización del mercado interior: legislación comunitaria de los productos alimenticios» 7. Dicha comunicación se inscribía en el marco del ya mencionado Libro blanco, adoptado ese mismo año, que preconizaba una nueva orientación de la política comunitaria de eliminación de obstáculos a la libre circulación de mercancías, combinando los principios del reconocimiento mutuo de las reglas y normas nacionales con un nuevo enfoque para la armonización de las legislaciones, teniendo en cuenta las especificidades propias del sector alimentario: gran sensibilidad de la opinión pública en esta materia, co-existencia de normativas nacionales generalmente muy detalladas (over-regulation) y ausencia casi total de normas en el sentido del artículo 1.2 de la Directiva 83/189/CEE sobre la información en materia de normas y reglamentaciones técnicas.

En dicha comunicación se enumeraban los que deberían considerarse elementos fundamentales del Derecho alimentario comunitario: - la legislación comunitaria debía únicamente com prender las reglas justificadas por:

* la protección de la salud pública,

* las necesidades de información de los consumi dores y su protección (distinta de la sanitaria),

* la lealtad de las transacciones comerciales,

* la necesidad de asegurar un control público; - como consecuencia de esta limitación de la in tervención comunitaria, la Comisión precisó que se abstendría de proponer especificaciones de calidad (reglas de composición de los productos alimenticios o reglas de fabricación que no afectaran a la salud pública); por otro lado, la información de los consumidores sobre los productos alimenticios y la lealtad de las transacciones comerciales que darían aseguradas reforzando la reglas de etique tado y el fomento de las políticas de calidad; - se proponía igualmente la instauración de procedimientos simplificados (delegación a la Comisión para adoptar las disposiciones de aplicación de las reglas básicas establecidas por el Consejo); - el programa de acción comunitaria propuesto preveía exclusivamente regulara nivel comunitario:

* los aditivos alimentarios,

* los materiales y objetos en contacto con los pro ductos alimenticios,

* los productos alimenticios destinados a una ali mentación especial (productos dietéticos),

* ciertos procedimientos de fabricación o de tra tamiento de los productos alimenticios (los alimen tos ultracongelados, la ionización, tos novel foods),

* el etiquetado (así como el etiquetado nutricional),

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* el control oficial de los productos alimenticios (incluyendo el muestreo y los métodos de análisis). Señalaremos igualmente que, en su comunicación «relativa a la libre circulación de los productos alimenticios en la Comunidad» 8, así como en la comunicación interpretativa sobre las denominaciones de venta 9, la Comisión precisó el régimen de reconocimiento mutuo de las normativas nacionales en los ámbitos no armonizados del sector alimentario, y aceptó también la posibilidad de adoptar disposiciones comunitarias de carácter sectorial consideradas como necesarias para llevar a la práctica determinadas políticas comunitarias (por ejemplo, definición del modo de producción ecológica, indicaciones de calidad para los productos considerados como tradicionales, etc.).

En la actualidad, el programa legislativo establecido por la Comisión en la citada comunicación de 1985 ha sido cumplido en su casi totalidad 10 (las propuestas de directiva sobre la ionización y los novel foods son objeto todavía de examen por el Consejo) Además, se han armonizado nuevos sectores no incluidos en ese programa (por ejemplo, la Directiva 93/43/CEE sobre la higiene de los productos alimenticios), en particular para lograr el objetivo de la armonización de las reglas relativas a la protección de la salud y completar de este modo la realización del mercado interior.

Es lógico preguntarse, finalmente, qué ocurrirá con las directivas verticales, que afectan a categorías específiras de productos alimenticios En este contexto recordaremos que, con ocasión de la cumbre de Edimburgo, a finales de 1992, se acordó la racionalización de las directivas que se consideraban demasiado detalladas (confituras, azúcares, miel, extractos de café, zumos de frutas, cacao y chocolate, leche conservada y aguas minerales) de modo que traten exclusivamente los requisitos fundamentales que deben respetar los productos para poder circular libremente. La Comisión ha iniciado ya este ejercicio que se va concretado en las correspondientes propuestas de Directiva, sucesivamente publicadas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

Necesidad de principios y definiciones comunes
La (¿Supuesta?) Unidad del derecho alimentario comunitario

El reiterado empleo, por nuestra parte, de la expresión «Derecho alimentario comunitario» puede hacer pensar que existe realmente, a nivel comunitario, un ordenamiento relativo a los alimentos uniforme y coherente. En realidad, si bien no puede negarse que, como señala DEBOYSER, «...el Derecho alimentario comunitario forma un conjunto bastante homogéneo para ser objeto de un comentario general...» 11, pues se articula básicamente alrededor de determinados principios comunes 12 y se fundamenta en las disposiciones del Tratado CE relativas a la libre circulación de las mercancías, existen actos comunitarios que se refieren también a los productos alimenticios que se encuentran en el marco de otras legislaciones. Tal es el caso, en especial, de la legislación agrícola comunitaria en materia de organización de los mercados de los productos agrícolas, de la legislación veterinaria o de ciertos textos generales de protección de los consumidores como la Directiva 92/59/CEE sobre la seguridad general de los productos.

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Las críticas relativas a la diversidad de enfoques (el industrial y el agrario, fundamentalmente) en la elaboración y gestión de los actos legislativos comunitarios referentes a los productos agroalimentarios, no son siempre justificadas, pero es cierto que -desde la perspectiva de la seguridad jurídica- podría preverse una mejor organización de los textos en cuestión, así como una...

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