Las valoraciones en la nueva Ley del Suelo
| Autor | Federico García Erviti |
| Cargo | Arquitecto Profesor Titular de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura |
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LAS VALORACIONES EN LA NUEVA LEY Y EN LA LEGISLACION URBANISTICA ESTATAL DEROGADA
El régimen de valoraciones regulado en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (LRSV) mantiene, en primer lugar, el importante papel que la derogada legislación urbanística estatal le atribuia. En efecto, el título del Proyecto de Ley conserva el término «Valoraciones», lo que ratifica el especial relieve otorgado por la Ley 8/90 y el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 1992 (TRLS92) al contenido económico del régimen jurídico de la propiedad. Parece a primera vista, sin embargo, que los motivos de dicha coincidencia son distintos: si en el régimen derogado la valoración del suelo constituía, por su vinculación al proceso de adquisición de facultades urbanísticas, un elemento fundamental del régimen urbanístico de la propiedad, en la LRSV, desaparecido (o extremadamente diluido, al menos) tal proceso, es la condición de rara avis dentro de los conceptos jurídicos incluidos con carácter exclusivo en la competencia urbanística estatal la que, tras la Sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, atribuye a las valoraciones un peso específico relevante en el marco de la nueva legislación urbanística del Estado.
La Exposición de Motivos de la Ley inicia su referencia a las valoraciones con una declaración de principios que manifiesta la finalidad de «...reflejar con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado asigna a cada tipo de suelo, renunciando así formalmente a todo tipo de fórmulas artificiosas que, con mayor o menor fundamento aparente, contradicen esa realidad y constituyen una fuente interminable de conflictos, proyectando una sombra de injusticia que resta credibilidad a la Administración y contribuye a deslegitimar su actuación». Dejando al margen la fugaz aparición del jurídicamente controvertido concepto de «valor real», afortunadamente suprimido del articulado durante el trámite parlamentario de la nueva Ley, la descalificación expresa al sistema de valoraciones derogado anuncia la instauración de un nuevo régimen que vincula el contenido económico del derecho de propiedad al resultado del juego de la oferta y la demanda en el momento al que ha de referirse la valoración. Sin embargo, como veremos, la ruptura con el régimen anterior no resulta finalmente tan radical como de los términos utilizados en la Exposición de Motivos podría deducirse.
La modificación del sistema de valoración hasta ahora vigente se produce, en lo correspondiente al suelo, especialmente en dos aspectos: por una parte, al desaparecer el sistema de adquisición gradual y sucesiva de facultades urbanísticas, se desvincula en cierto modo de dicho proceso el contenido económico del derecho de propiedad de los terrenos; por otra, se deroga de forma implícita el principio contenido en el artículo 49 TRLS92, que expresamente prohibía la consideración de la posible utilización urbanística en la valoración de aquellos terrenos preservados del desarrollo urbano, así como de los asimilados a ellos por no haber adquirido el conjunto de derechos necesarios para incorporarse plenamente a dicho desarrollo. En efecto, la LRSV establece que tanto los suelos clasificados por el planeamiento como no urbanizables, como los urbanizables cuyo ámbito no haya sido delimitado por el planeamiento general o cuyas condiciones de desarrollo no hayan sido establecidas (artículo 16, por remisión del artículo 27), se valorarán de acuerdo con su valor de mercado; este será, por lo tanto, el criterio a seguir, atribuya el mercado o no a dichos terrenos valores correspondientes a los posibles aprovechamientos edificatorios que del planeamiento urbanístico pudieran derivarse en el futuro.
Sin embargo, como se ha dicho antes, en el resto de los suelos la discrepancia con los principios valorativos enunciados en la Ley 8/90 y en el TRLS92 no resulta tan terminante como en un principio podría deducirse del tenor literal de la Exposición de Motivos de la nueva Ley, ya que en ellos se mantiene el criterio de aplicar los valores resultantes de la normativa de valoración catastral al aprovechamiento edificatorio que en cada caso corresponda, conservándose así la referencia al valor reglado y objetivo recogido en la legislación derogada. A estos efectos, la Exposición de Motivos justifica el recurso al valor básico de repercusión recogido en las ponencias catastrales en que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales (en adelante LRHL), este valor refleja los valores de mercado, puesto que las valoraciones catastrales se fijan a partir de un estudio previo de dichos valores. Es decir, en estos terrenos se sigue también el principio general de aplicación del «valor real que el mercado asigna a cada tipo de suelo», si bien es cierto que este criterio de valoración, aunque sin la referencia expresa a su relación con el mercado, es exactamente el mismo que el artículo 53 TRLS92 desarrollaba para determinar el valor urbanístico de un terreno una vez adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico.
Por otra parte, el artículo 23 LRSV mantiene de forma literal el precepto general regulado en el artículo 46 TRLS92 que extiende los criterios de valoración de suelo contenidos en la legislación urbanística a todos los supuestos expropiatorios, cualquiera que sea la finalidad que motive la expropiación y la legislación, urbanística o de otro carácter, que la legitime. Se añade en el segundo párrafo del referido artículo 23 que los criterios de valoración contenidos en la Ley tendrán carácter subsidiario en los procedimientos de distribución de beneficios y cargas, siempre que no exista acuerdo entre los propietarios afectados.
En lo que se refiere al momento al que han de referirse las valoraciones, el artículo 24 LRSV sigue el criterio general expuesto en el artículo 47 TRLS92, estableciendo aquel, en las expropiaciones, en el momento de iniciación del expediente de justiprecio y, en el supuesto de la determinación de indemnizaciones por cambio de planeamiento, en la fecha de publicación de la aprobación definitiva del nuevo planeamiento. Se añade de nuevo cuño que, en los supuestos de actuación distintos a los expropiatorios, las valoraciones habrán de referirse al momento de iniciación del correspondiente procedimiento.
Y, finalmente, en cuanto a la valoración de otros bienes y derechos, como las plantaciones, instalaciones y obras, así como las indemnizaciones a arrendatarios y la valoración de derechos reales, la nueva Ley apenas modifica las disposiciones que regulaban esta materia en el TRLS92; además, se incorpora el supuesto de las concesiones administrativas y se introduce en la regulación de la valoración de las edificaciones una referencia a la aplicación de la normativa catastral que no existía en la legislación que se deroga.
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LA VALORACION DEL SUELO
El criterio general de valoración en la nueva Ley se recoge en su artículo 25, en el que se dispone que el suelo se valorará según su clase y situación, remitiendo a los siguientes artículos para la determinación de los criterios a seguir en cada clase de suelo. En cuanto a la valoración del suelo conforme a la clase en que esté incluido por el planeamiento, se trata de un principio general que no ha sufrido variación en relación con los criterios de valoración seguidos hasta ahora. En lo que se refiere al término «situación», pueden considerarse en este caso dos posibles acepciones de acuerdo con el tenor literal de las disposiciones que siguen en el texto legal: por una parte la relativa a la localización física del terreno a la que previsiblemente se refiere el artículo 26.1 cuando enuncia las circunstancias a tener en cuenta para la aplicación del método de comparación en la valoración del suelo no urbanizable; y por otra, a la que hace mención el artículo 27 en sus dos apartados cuando, remitiéndose a las respectivas «situaciones» reguladas en el artículo 16, se refiere a las condiciones de desarrollo que el planeamiento atribuye a los suelos urbanizables a los efectos de su valoración. En todo caso, parece evidente que la referencia debe considerarse hecha tanto a las características del terreno como a las circunstancias de todo tipo que en él concurran y puedan influir en el resultado de su valoración.
2.1. VALOR DEL SUELO NO URBANIZABLE
De acuerdo con lo dispuesto en el primer apartado del artículo 26, el valor de este suelo se determinará por el método de comparación a partir de valores de fincas análogas. A estos efectos, continúa dicho artículo, la identidad de razón que justifique la analogía deberá tener en cuenta la situación, tamaño y naturaleza de las citadas fincas en relación con la que se valora, así como, en su caso, los usos y aprovechamientos de que sean susceptibles.
Se sigue así la terminología y procedimiento desarrollados en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 30 de noviembre de 1994 sobre normas de valoración de bienes inmuebles para determinadas entidades financieras y, puesto que no existen otras referencias legislativas en lo que a la regulación de los conceptos contenidos en dicho artículo 26 LRSV se refiere, a esta normativa recurriremos para el análisis de aquéllos. En efecto, en su Anexo 2 se desarrolla, entre otros, el denominado método de comparación que, basado en el principio de sustitución, permite determinar el valor de mercado de toda clase de inmuebles, por lo que la referencia a este último concepto confirma la oportunidad de relacionar ambas disposiciones.
El principio de sustitución enuncia en el Anexo I de la mencionada Orden que el valor de un inmueble es equivalente al de otros activos de similares características sustitutivos de aquél. Por otra parte, en el mismo Anexo se define el valor de mercado como «el importe neto que razonablemente podría esperar recibir un vendedor por la venta de una propiedad en la fecha de la valoración...
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