Valoraciones del suelo y del aprovechamiento urbanístico. Las valoraciones en los instrumentos redistributivos
| Autor | José Manuel Merelo Abela |
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CONSIDERACIONES GENERALES Y AMBITO DE APLICACION
La importancia atribuida en la última reforma legislativa operada en la materia a la valoración del suelo resulta ya del propio título de la Ley 8/90. Puede incluso afirmarse que el sistema de adquisición gradual y sucesiva de facultades urbanísticas, pieza clave del nuevo esquema legal, pretende, en última instancia, suministrar unos criterios de valoración del suelo, si bien las medidas de reacción frente al incumplimiento de los deberes urbanísticos, condicionantes de la adquisición de dichas facultades, sirven a otra finalidad, también esencial de la Ley, cual es la de garantizar la incorporación de los terrenos aptos para ello al proceso de urbanización y edificación.
El principio básico rector de la regulación contenida en dicha Ley en la materia que nos ocupa se expresa en el apartado tercero de su Preámbulo: «... reconocimiento a toda propiedad inmueble, como inherente a ella, de un valor que refleje sólo su rendimiento (real o potencial) rústico (valor inicial en terminología de la vigente Ley), sin consideración alguna a su posible utilización urbanística. Las plusvalías imputables sólo a la clasificación y calificación urbanísticas y, consecuentemente, a los aprovechamientos resultantes, derivan del planeamiento, en la forma, con la intensidad y en las condiciones que la legislación urbanística y, por remisión de ella, dicho planeamiento determinan».
La consecuencia de este principio en los suelos urbanizables es clara: la aprobación del planeamiento urbanístico, incluso del más detallado preciso en estas clases de suelo (urbanizable programado, apto para urbanizar o, conforme a lo dispuesto por el art. 9.1 del T.R., clases equivalentes reguladas por la legislación autonómica), no atribuye directamente ningún contenido vinculado al aprovechamiento urbanístico, sino sólo el derecho a urbanizar, cuyo contenido económico se sigue basando en el valor inicial, si bien con la adición de un porcentaje del coste de la urbanización del terreno. Este derecho a urbanizar, por otra parte, se atribuye siempre condicionado al cumplimiento, en los plazos establecidos, de los deberes básicos de cesión, equidistribución y urbanización. Cumplidos estos deberes, se adquiere el derecho al aprovechamiento urbanístico; incumplidos, no es sólo que no se adquiera este último derecho, sino que el propio derecho a urbanizar se extingue y, consecuentemente, el valor del terreno sería nuevamente el derivado de su rendimiento rústico (valor inicial).
En suelo urbano el esquema descrito difiere algo. También aquí la adquisición definitiva del derecho al aprovechamiento urbanístico se condiciona al cumplimiento, en los plazos establecidos, de los expresados deberes básicos; pero la valoración de este suelo, incluso en el inicio del proceso de urbanización y edificación, computa, aunque parcialmente, los aprovechamientos urbanísticos susceptibles de adquisición según el nuevo planeamiento. El carácter reglado del suelo urbano - el planeamiento urbanístico tiene aquí unos claros límites en cuanto a su función clasificadora explica esta diferencia valorativa respecto a los suelos urbanizables.
Destina la Ley su Título II a la materia de valoraciones, en especial a las referentes al suelo, regulándose separadamente de las expropiaciones, a las que reserva el Titulo y, si bien en el Título IV («Ejecución del planeamiento») se regulan las expropiaciones sistemáticas. Ello se debe a que el ámbito de aplicación de las valoraciones no se circunscribe a la determinación de los justiprecios expropiatorios. Los criterios de valoración juegan también en el desarrollo de sistemas de actuación distintos del de expropiación (valoraciones en los correspondientes instrumentos redistributivos de beneficios y cargas), en la cuantificación de eventuales derechos indemnizatorios por cambios en el planeamiento urbanístico, en las transferencias de aprovechamientos urbanísticos,
La Ley generaliza la aplicación de los criterios de valoración del suelo que regula, acabando con la distinción que, a estos efectos (aunque con dudosa base en el texto legal de 1976, dados los términos de su art. 103) se venía haciendo entre expropiaciones urbanísticas y no urbanísticas. Dispone en este sentido el art. 46:
1. Las valoraciones del suelo se efectuarán con arreglo a los criterios establecidos en la presente Ley.
2. Estos criterios regirán cualquiera que sea la finalidad que motive la expropiación y la legislación, urbanística o de otro carácter, que la legitime.
La justificación de esta equiparación no parece difícil: la indemnización por la expropiación de un bien debe establecerse en función del valor de éste, sin que, a tal efecto, el destino que se le vaya a dar deba tener relevancia alguna. O dicho en palabras del Preámbulo de la Ley 8/90: «El dato meramente formal de la legislación que regule el supuesto expropiatorio no debe tener consecuencias a la hora de fijar el equivalente económico del objeto expropiado, cuando éste es el mismo en todos los casos».
En concordancia con ello, la Disposición Derogatoria del vigente texto refundido establece en su número 3:
En especial quedan derogados los preceptos sobre valoración de suelo contenidos en la legislación expropiatoria
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No parece que deba existir duda, tras la lectura de esta Disposición, sobre la inaplicabilidad del art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa a las valoraciones del suelo.
Llegados a este punto convendrá precisar que existen supuestos en los que habrá de valorarse el aprovechamiento urbanístico en sí mismo considerado, con independencia del suelo del que dimana o sobre el que, en su momento se localizará, al no experimentar este suelo cambio alguno de titularidad. Nos estamos refiriendo a los casos de indemnizaciones por cambios del planeamiento urbanístico, venta o expropiación forzosa del aprovechamiento patrimonializable que no resulte materializable sobre la propia parcela, algunos supuestos de transferencias de aprovechamientos, o incluso compensaciones por diferencias entre el aprovechamiento real de una unidad de ejecución y el aprovechamiento patrimonializable por el conjunto de propietarios incluidos en la misma. Es claro que en todos estos casos ha de valorarse el aprovechamiento urbanístico a los efectos correspondientes (indemnización, venta, transferencia o compensación), pero no el suelo, ya que éste no experimenta ningún cambio de titularidad.
En consecuencia, y sin contemplar ahora la valoración de otros elementos reales distintos del suelo, pueden destacarse los siguientes supuestos u objetos básicos de valoración: a) suelo en función de su aprovechamiento urbanístico (sea este aprovechamiento el objetivo o real del terreno, o el subjetivo que, según los distintos presupuestos, determina la propia Ley), b) aprovechamiento urbanístico con independencia del suelo y c) suelo sin referencia alguna al aprovechamiento urbanístico (bien por inexistencia objetiva del mismo - caso del suelo no urbanizable -, bien por falta de adquisición aún por su propietario de una facultad urbanística cuyo contenido se integre por aprovechamientos urbanísticos - caso, por ejemplo, del suelo urbanizable programado sin planeamiento de desarrollo aprobado -).
Habida cuenta de que, tanto para determinar el valor inicial (art. 49), como para valorar (en rigor, traducir económicamente o «monetarizar») el aprovechamiento urbanístico (art. 53), la ley remite a la normativa de valoración catastral (incluso, en algún caso, directamente a los valores recogidos en las correspondientes «ponencias de valores catastrales»), y que los valores así resultantes se aplicarán, según ya nos consta, a toda clase de expropiaciones, se consigue una unificación valorativa a efectos urbanísticos, fiscales (cuando menos, según veremos a continuación, respecto a determinados impuestos inmobiliarios) y expropiatorios.
En efecto, respecto al impuesto de carácter específicamente inmobiliario, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, la coordinación deriva de la circunstancia de constituir la base imponible de dicho impuesto el valor catastral de dichos bienes (art. 66 de la Ley de Haciendas Locales), valor que se integra, en el caso de los de naturaleza urbana, por el valor del suelo, en cuya determinación habrá de atenderse a las circunstancias urbanísticas que le afecten y el de las construcciones (art. 67 de la citada Ley). En el art. 70 del mismo texto se regula el procedimiento de fijación de los valores catastrales, diferenciándose (lo que es relevante, a efectos de lo dispuesto por el art. 53 T.R.) las Ponencias de valores (publicadas por edictos) de los valores catastrales resultantes de las mismas (objeto de notificación individualizada).
La normativa técnica de valoración catastral está recogida hoy principalmente en el Real Decreto n.º 1020/1993, de 25 de junio.
El valor catastral es considerado igualmente en la regulación del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, como valor del terreno en el momento del devengo del impuesto, determinándose a partir de aquí el importe del incremento «real» por aplicación de un porcentaje sobre dicho valor, que varía en función de la población de derecho del municipio y el período a lo largo del cual se haya puesto de manifiesto el incremento del valor.
Aun cuando el valor catastral tiene incidencia en otras figuras impositivas, no entramos en ellas al exceder claramente de los fines de nuestro estudio. Es lo cierto, sin embargo, que la coordinación en materia de valoraciones del suelo no alcanza a todo el sistema tributario, aunque sí, como acabamos de ver, a las figuras impositivas de carácter específicamente inmobiliario.
Centrándonos en los supuestos de valoración por referencia a aprovechamientos urbanísticos, hemos visto cómo el valor del terreno que por aplicación del esquema descrito resulta, integra la ordenación urbanística y la normativa de valoración catastral, por lo...
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