El valor de la justicia en el mundo proceloso de las leyes tributarias

Autor:Manuela Fernández Junquera
Páginas:41-58
RESUMEN

El Discurso se centra en la crítica por el uso más político que jurídico de las normas tributarias. Expone de forma breve la evolución seguida por los principios tributarios desde la LGT de 1963 hasta el momento presente. Critica la proliferación de normas producida en 2012 y las graves consecuencias de ello para la seguridad jurídica y la justicia tributaria. Se detiene en las medidas adoptadas... (ver resumen completo)

 
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Discurso de ingreso en la Academia Asturiana de Jurisprudencia leído el 1 de marzo de 2013. Con fecha 23 de mayo de ese mismo año, S.M. el Rey otorgó, previo expediente administrativo, el título de Real a la Academia Asturiana de Jurisprudencia. El Discurso se inscribe dentro del Proyecto de Investigación: DER 2011-28462.

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Excmo. Sr. Presidente de la Academia Asturiana de Jurisprudencia, Ilmos. Srs. Académicos, Sras. y Srs.

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Antes de pronunciar el discurso que me permitirá ingresar de número en la Academia Asturiana de Jurisprudencia, quiero decir que cuando tuve conocimiento de que sustituía al que fue colega y amigo, pero además, maestro universitario, D. José Mª Muñoz Planas, sentí, por muchas razones, una especial emoción. Con el Profesor Muñoz Planas me unió una gran amistad trenzada incluso de relaciones familiares. José Mª fue ante todo un jurista en el sentido más profundo del término. Un hombre de amplísimos conocimientos, de una amplia cultura y de una sólida formación académica. Como universitario fue siempre fiel a sus principios que defendió hasta el final de sus días, y también fiel a sus compañeros. Será difícil ponerme a su altura. Con esto no contaba.

Mis primeras palabras han de ser también de agradecimiento sincero al Ilmo. Sr. Presidente de la Academia Asturiana de Jurisprudencia D. Leopoldo Tolivar Alas y al Vicepresidente D. Ramón Punset Blanco, colegas y queridos amigos, por haberme propuesto para entrar en tan digna Institución, y a los Académicos de número por haberme aceptado de forma unánime entre sus miembros. Mi agradecimiento no sólo es sincero sino también emotivo. He dedicado toda mi vida al estudio del Derecho, a su enseñanza, a su discusión, a su interpretación, a su crítica... En fin, he dedicado mi vida profesional, efectivamente, al Derecho. Por ello, entrar en la Academia Asturiana de Jurisprudencia es un reconocimiento al trabajo de toda una vida que agradezco plenamente.

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El amor a la Patria, el amor a las Leyes y el amor a los Magistrados que Simón Bolívar reclamaba al pueblo venezolano como requisitos ineludibles para soportar la naciente República, en el Discurso presentado ante el Congreso de Angostura, el 19 de febrero de 1819, está muy lejos de verse cumplido hoy en España en muchos ámbitos y sobre todo en el tributario, por el uso desmedido de estas leyes como arma política y la dilación inaceptable que sufren los pronuncia-

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mientos jurisprudenciales. El contenido de mi discurso tratará, pues, de poner de manifiesto la situación denunciada, de modo que ayude a sacudir, en la medida de lo posible, la conciencia dormida de todos, los que de un modo u otro, podemos contribuir a mejorar el valor de la Ley y de la Justicia.

La mayoría de los aquí reunidos sabemos que el Derecho Tributario como tal disciplina jurídica es muy reciente y si hubiera que tomar una fecha de partida, yo la situaría en el año 1963 cuando se publicó la Ley General Tributaria. En aquella Ley, cuya vigencia de 40 años, para ser una norma tributaria, fue extraordinaria, se fijaron los principios que guiaron esta nueva rama jurídica. En aquél entonces eran pocos, pero fundamentales y de enorme importancia: capacidad contributiva, generalidad tributaria y reserva de Ley. Estos tres principios son nucleares al tributo, responden a su esencia. El tiempo añadirá otros que perfilarán éstos y los ajustarán a la situación actual. Pero los tres enunciados permanecen. Digamos que estos tres principios vigilaban el actuar de la Administración, que no podía establecer tributos sino era mediante ley votada en Cortes, y para establecerlos debía de guiarse por dos principios complementarios, el de capacidad contributiva y el de generalidad tributaria, limitando y controlando las exenciones, y exigiendo la existencia de una capacidad económica para su establecimiento. Estos principios contaban además con el amparo de las entonces Leyes Fundamentales que, a su manera, actuaban a modo de Constitución, y tal respaldo los dotaba de mayor fuerza. A su vez, el contribuyente se sentía protegido por ellos frente a su uso por la Administración. La importancia de la Ley de 1963 radica, por tanto, en los principios que incorporó en el tiempo en que fue aprobada, principios propios de un Estado democrático y de un sistema tributario que, todo hay que decirlo, no existían entonces en España.

La Constitución de 1978 supuso un avance significativo en la consolidación del Derecho Tributario y de sus principios, fijando al mismo tiempo otros nuevos, y dando cobertura constitucional, pues así se ha interpretado por el Alto Tribunal, al

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principio económico recogido en la LGT, según el cual los tributos también han de servir como instrumentos de política económica. Al calor, pues, de la Constitución y de los Estatutos de las CCAA que se fueron formando, creció y se extendió el Derecho Tributario y también los principios que le sirven de guía. De tal manera que a los tres principios señalados, hoy constitucionales, se añaden ahora los de igualdad, progresividad, no confiscatoriedad, así como el criterio de eficiencia y economía en el gasto público que tendrá, bajo la interpretación del Tribunal Constitucional su reflejo tributario.

Ahora bien, los principios a los que responde el Derecho Tributario se recogen también en la legislación ordinaria y la Jurisprudencia se hace eco de los mismos. Tal sucede con el principio de proporcionalidad en la aplicación del sistema tributario, recogido en el artículo 3.2 de la LGT, principio cuya importancia ha sido destacada recientemente por el Profesor Calvo Ortega cuando afirma que la falta de proporcionalidad en alguna de las normas tributarias, puede conducir a la injusticia del sistema. Del mismo modo otros principios procedentes del Derecho Administrativo, encuentran cada vez mayor aplicación en nuestro ámbito, como sucede con el de protección de la confianza legítima que encuentra su raíz en el Derecho Comunitario, y como sucede también con el principio de responsabilidad patrimonial de la Administración Tributaria y la del Estado legislador, de mayor trascendencia por lo que ahora nos interesa. Y sobre todos ellos el principio general de seguridad jurídica. Este denso grupo de principios deberían proteger al Derecho Tributario en cualquiera de sus manifestaciones. Sin embargo, hoy más que nunca la creación normativa de esta rama del Derecho presenta, según iremos viendo, unas grietas que amenazan la solidez de su construcción.

¿Qué avances supuso la Constitución? Sin detrimento alguno para la importancia que ha de dársele a los principios, a mi juicio, el mayor avance que supuso la Constitución fue la conciencia de contribuyentes que formó en los españoles y que hasta entonces era desconocida. Las Leyes de 1978, de los dos grandes impuestos sobre la Renta, Personas Físicas y Socieda-

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des, fueron el resultado natural del nuevo sistema y así se aceptaron, configurando definitivamente la conciencia del deber de contribuir en los ciudadanos españoles.

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A raíz de ese momento, la trayectoria seguida por el Derecho Tributario sufrió una auténtica convulsión a la que contribuyó de manera destacada la formación de las CCAA, a las que la Constitución atribuye igualmente, potestad tributaria y principios específicos. Cierto es que en los primeros años, desde un punto de vista tributario, apenas se hicieron notar. Las potestades tributarias de los nuevos entes se ejercían de forma muy moderada y casi me atrevería a decir, que timorata. Tal moderación se podía observar tanto en el establecimiento de tributos propios, como en los impuestos hasta entonces estatales que se cedían a los nuevos entes. Así, respecto de estos últimos, se puede recordar que inicialmente solo se cedía su recaudación, pero no su establecimiento ni su regulación que continuaba siendo estatal, como tampoco se permitía expresamente la cesión de los Impuestos estatales sobre la renta de las personas físicas, sobre el beneficio de las sociedades, la producción o las ventas, el tráfico exterior y los recaudados entonces a través de monopolios fiscales. En este mismo orden, la Ley reguladora de la financiación de los nuevos entes, conocida como LOFCA, de 1980 y aún vigente, limitaba las actuaciones de las CCAA de manera poco definida, lo que dio pie a pronunciamientos del TC en los que el alto Tribunal sorteó las limitaciones de la LOFCA haciendo un uso, quizás excesivo, de interpretaciones semánticas, con el fin de...

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