Valor de los informes preceptivos
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 215-229 |
-
Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 13 de abril de 2000 (ref.: A.G. Medio Ambiente 2/00). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.
Page 215
1. Se expone en el escrito de consulta de la Dirección General de Costas que ´el 18 de febrero de 2000 se publica en el "BOE" la Orden ministerial de 3 de febrero de 2000 por la que se modifica el Plan de Utilización de Espacios Portuarios del Puerto y Ría de Ferrol, que fue aprobado por Orden ministerial de 27 de diciembre de 1995. Dicha modificación -prosigue el citado escrito- fue objeto de petición de informe por parte de la Autoridad Portuaria a esta Dirección General en cumplimiento de lo previsto en el artículo 15.2 de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante. Dicha petición fue contestada mediante escrito de 11 de mayo de 1999, por el que se dejaba en suspenso la emisión de informe, tanto por la falta de documentos que el artículo 92 del Reglamento de Costas estima necesarios para el conocimiento de la afectación de obras a la dinámica litoral, como porque de la documentación presentada no se podía deducir la incidencia de las obras que, como consecuencia de la modificación del PUEP (se refiere al Plan de Utilización de Espacios Portuarios), se podía producir sobre el dominio público marítimo-terrestre, cuya integridad y defensa de sus características y elementos naturales es de obligado cumplimiento de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 de la Ley de Costasª.
2. En la documentación enviada por la Autoridad Portuaria de Ferrol- San Ciprián, cumplimentando lo solicitado por este centro directivo en su escrito de 9 de marzo de 2000, consta que con fecha 17 de febrero de 1999 aquella entidad pública remitió a la Demarcación de Costas en Galicia, a efectos de la emisión (por la Dirección General de Costas) del informe Page 216 previsto en el artículo 15.2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, el expediente relativo a la modificación del Plan de Utilización de los Espacios Portuarios del Puerto y Ría de Ferrol; este expediente tuvo entrada en la mencionada Demarcación el 18 de febrero de 1999. La Dirección General de Costas acordó, por resolución de 11 de mayo siguiente, que tuvo entrada en la Autoridad Portuaria de Ferrol-San Ciprián el día 17 de dicho mes, suspender la emisión del informe solicitado por la reiterada entidad por las razones a que más adelante se hará referencia.
3. El Director general de Costas recaba el parecer de esta Dirección sobre la legalidad y efectos de la Orden del Ministerio de Fomento, de 3 de febrero de 2000, por la que se modifica el Plan antes citado, sin que haya sido emitido por la Dirección General de Costas el informe previsto en el artículo 15.2 del aludido texto legal, así como sobre el hecho de que se trata de incorporar al dominio público marítimo portuario unos terrenos que no han sido calificados como dominio público marítimo-terrestre mediante la aprobación del oportuno deslinde.
I. Para la adecuada resolución de la primera cuestión que plantea el escrito de consulta -legalidad de la Orden del Ministerio de Fomento de 3 de febrero de 2000 (´BOEª de 18 de febrero) por la que se modifica el Plan de Utilización de los Espacios Portuarios del Puerto y Ría de Ferrol, pese a la falta de informe de la Dirección General de Costas- es necesario, ante todo, determinar si dicho informe había de seguir el régimen establecido por el artículo 15.2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LPMM) o el régimen previsto en el artículo 83.3, inciso final, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), para los informes que, además de ser preceptivos, sean ´determinantes para la resolución del procedimientoª, siendo necesario pronunciarse por una de estas alternativas en razón de las diferencias que se aprecian entre uno y otro régimen, en virtud de la remisión contenida en el artículo 83.2 de la LRJ-PAC a las disposiciones que establezcan plazos distintos del señalado en aquel precepto.
La cuestión enunciada exige a su vez, como fácilmente se desprende de lo dicho, precisar el concepto de informe determinante para la resolución del procedimiento y, tras ello, examinar si dicho concepto conviene al informe de la Dirección General de Costas (DGC) a que se refiere el artículo 15.2 de la LPMM, pues, de no tener este informe el carácter de informe determinante para la resolución del procedimiento, no se suscitaría la cuestión relativa al régimen jurídico aplicable al reiterado informe, que sería el previsto en el artículo 15.2 de la LPMM, en virtud de la remisión contenida en el artículo 83.2 de la LRJ-PAC a las disposiciones que Page 217 establezcan plazos distintos del señalado en aquel precepto.
Ante todo, conviene señalar que el concepto de informe determinante para la resolución del procedimiento no puede identificarse con el de informe preceptivo, ya que, por una parte, el artículo 83.3 de la LRJ-PAC alude a los supuestos de ´informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimientoª, locución que pone de manifiesto que no todos los informes preceptivos son informes ´determinantesª, y, por otra parte, el artículo 42.5.c) de dicho texto legal alude a ´informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resoluciónª, lo que denota, al utilizar la conjunción copulativa ´yª, que los conceptos de informe preceptivo e informe determinante son distintos. Partiendo de la distinción entre unos y otros informes, y acudiendo a aquellas acepciones de la palabra ´determinarª (a la que se remite el vocablo ´determinanteª) que proporciona el Diccionario de la Real Academia Española y que tienen mayor utilidad para la definición que interesa, como son las de ´fijar los términos de una cosaª, ´fijar una cosa para algún efectoª y ´hacer tomar una resoluciónª, pueden considerarse como informes ´determinantesª aquellos que sean necesarios para fijar los términos de la cuestión planteada en el procedimiento y el contenido o sentido que deba tener la resolución de aquél, prescindiendo de que el ordenamiento haya calificado o no dichos informes como ´vinculantesª; un ejemplo claro al respecto lo constituirían aquellos informes técnicos sin los que no puede resolverse el expediente y cuya falta no puede suplir por sí mismo el órgano instructor o el órgano decisor por carecer de los conocimientos precisos en la materia o disciplina de que se trate.
Fijado, en los términos indicados, el concepto de informe determinante para la resolución del procedimiento, es razonable entender que dicho concepto resulta aplicable al informe de la DGC a que se refiere el artículo 15.2 de la LPMM, ya que, teniendo por finalidad dicho informe la valoración de la incidencia de los PUEP en la preservación de las características y elementos naturales del dominio público marítimo-terrestre, como aspecto que ha de tomarse en consideración para la decisión que debe adoptarse sobre la aprobación de dichos planes, destaca el carácter y contenido eminentemente técnico del repetido informe, cuya falta no puede suplir por sí mismo el órgano instructor ni el órgano decisor del procedimiento, lo que resulta implícito en la atribución de la competencia para emitirlo a la DGC como órgano que dispone de los datos y conocimientos técnicos precisos en la materia.
Conceptuado el informe de la DGC a que se refiere el artículo 15.2 de la LPMM como un informe preceptivo (en cuanto exigido por la propia Ley) y determinante, según el concepto expuesto, surge, como se ha indicado, la cuestión relativa al régimen jurídico que debe aplicarse al mismo.
No cabe duda de que, de entenderse aplicable el régimen previsto en el artículo 15.2 de la LPMM, la falta de emisión del informe establecido Page 218 en dicho precepto en el plazo establecido para ello (un mes) dará lugar a que se entienda emitido en sentido favorable, como expresamente dispone aquel precepto en el inciso primero de su párrafo segundo, continuando, por tanto, el procedimiento.
Mayores dificultades suscita la determinación de los efectos de la falta de emisión del informe de continua referencia en el caso de considerarse que es aplicable el régimen establecido en la LRJ-PAC.
Excluida en esta hipótesis la regla de que la falta de emisión en plazo del informe en cuestión da lugar a que éste se entienda emitido en sentido favorable (por no contener tal previsión la LRJ-PAC), debe señalarse que, por lo pronto, y a la vista del artículo 83.3, inciso final, de la LRJ-PAC, la falta de emisión en plazo de un informe preceptivo que, además, sea determinante para la resolución del procedimiento impide la continuación de éste. El citado precepto dispone que ´de no emitirse informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivosª. Aunque el precepto transcrito utiliza el término ´podránª en la formulación de la regla general (´se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitadoª) y la palabra ´podr᪠en la formulación de la excepción a la misma (´excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivosª), sería ilógico...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba