La utilización edificatoria del suelo no urbanizable.

AutorManuel Jesús Rozados Oliva
CargoProfesor Asociado de Derecho Administrativo. Universidad de Cádiz

INTRODUCCION

La necesidad de abordar el estudio de los supuestos edificatorios en el suelo no urbanizable deriva de la exigencia de renovar los planteamientos que han presidido el análisis de lo que constituye, por la extensión y configuración de nuestro país, la mayor parte de nuestro territorio nacional (Ref.). A los problemas generales que plantea este tipo de suelo (Ref.), hay que unir un cierto abandono y marginalidad del suelo rústico por el planeamiento, impidiendo con ello un tratamiento singularizado y específico por medio de las técnicas e instrumentos que se desarrollan sobre el suelo urbano (Ref.).

Las transformaciones originadas a lo largo de estas últimas décadas, y especialmente, las derivadas de los cambios producidos por la influencia de factores de diverso orden sobre el medio rural, tanto de carácter económico, como el cada vez menor desarrollo agrícola y ganadero fruto de la aplicación de políticas económicas supranacionales, o la incentivación y el auge de nuevos sectores, entre los que tiene especial relevancia el turismo rural, como de carácter sociológico, entre los que podría citarse los fenómenos de huida al campo y de segunda residencia provocados por un aumento del nivel y la calidad de vida de los ciudadanos, reclaman a su vez un cambio de perspectiva en la interpretación de las previsiones normativas de utilización y aprovechamiento de este gran espacio que constituye el suelo no urbanizable. Habría que superar, de este modo, los planteamientos excesivamente rígidos y equivocadamente proteccionistas que han impedido una consideración más positiva del medio rural desde la óptica del Derecho urbanístico (Ref.).

El objeto, por tanto, del presente trabajo, pretende centrarse en la revisión y análisis de las posibilidades edificatorias en el suelo no urbanizable, interpretando los mismos conforme a criterios más en consonancia con la realidad social del momento en el que nos encontramos (Ref.). Para ello, será necesario partir, sin pretensiones de profundización más allá de lo necesario, de la redefinición del concepto de este tipo de suelo, teniendo en cuenta los últimos cambios normativos producidos.

  1. EL CONCEPTO DE SUELO NO URBANIZABLE

    A pesar de la ambiciosa formulación de la Ley del Suelo de 1956 como texto que pretendía una ordenación integral del territorio, más allá por tanto de aquello que pudiera considerarse como «entorno urbano», la posterior evolución de la legislación estatal ha traído como consecuencia que la gran asignatura pendiente de la normativa urbanística de nuestro país, hasta hace pocas fechas, viniera configurada por el tratamiento jurídico del suelo no urbanizable. Los diferentes textos legales que han ido sucediendo al legislador de 1956 han dedicado una escasa atención a la regulación de este suelo. Ello se debe, principalmente, a que, por un lado, la finalidad históricamente considerada del espacio rural ha estado vinculada con el uso agrícola, ganadero y forestal del mismo, constituyendo el régimen jurídico de lo que durante mucho tiempo se ha venido en denominar suelo rústico el conjunto de normas que venían a regular dichas actividades y usos, y, por otro lado, a la constante preocupación por el tratamiento riguroso de lo «urbano» por todos aquellos actores que, de algún modo, han sido partícipes del desarrollo de nuestro Derecho urbanístico, lo que ha producido que este tipo de suelo sea «el gran desconocido de la práctica y de la técnica del urbanismo actual» (Ref.).

    Sin embargo, esta crítica ha de ser atemperada tras la aparición, lenta pero continua, de las sucesivas normas autonómicas en ejercicio de las competencias legislativas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda atribuidas a las Comunidades autónomas (Ref.). Con ello, el escaso tratamiento normativo a este tipo de suelo que el legislador estatal había ofrecido queda cubierto con el desarrollo de una diversa legislación autonómica cuya atención se materializa a diferentes niveles: en unos casos, con la aprobación de leyes dedicadas especialmente a establecer su régimen jurídico (Ref.); y en otros, estableciendo su propio régimen (distinto o similar al establecido por el legislador estatal, según los casos) en el seno de la legislación en materia de ordenación del territorio y urbanismo (Ref.). En las restantes Comunidades autónomas, el régimen aplicable resulta el establecido en la legislación estatal, bien por remisión expresa de la norma autónomica (Ref.), o por la omisión de pronunciamiento sobre el particular, lo que lleva a la vigencia del derecho supletorio estatal. Es de esperar que los efectos de la STC 61/1997, de 20 de abril, que ha impulsado el despertar del legislador autónomico en muchos casos, siga proyectándose en esta dirección, provocando la incorporación a este proceso de desarrollo de aquellas Comunidades autónomas que aún no lo han hecho.

    1. LA CONFIGURACION NORMATIVA DE UN USO CONSTRUCTIVO DEL SUELO NO URBANIZABLE.

      En la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956 (Ref.) el suelo rústico venía constituido por aquellos terrenos no incluidos en ninguna de las categorías anteriores (arts. 65 y 66.3 LS), de forma que, ya desde este momento, se concibe a aquél de una manera residual, considerando incluido en dicha categoría a todo espacio que no recibiera un tratamiento urbanístico singularizado y cuyo desarrollo no se prevea por el planeamiento o la norma aplicable.

      El auténtico núcleo del régimen jurídico de este suelo vendría constituido, no obstante, por la formulación en el artículo 69 LS de las limitaciones a que se sujeta la propiedad del mismo (Ref.). Del contenido de este precepto debemos destacar las siguientes notas (Ref.): en primer lugar, la fijación de un coeficiente mínimo de edificabilidad, que se cifra en cinco metros cuadrados por cada metro cúbico de superficie, cuya limitación genera un derecho a indemnización en favor del propietario, actuando de este modo como mecanismo garantizador de dicho aprovechamiento, siempre y cuando el terreno posea a su vez una dimensión mínima, que será equivalente a la unidad mínima de cultivo que se determine por la legislación agraria; en segundo lugar, y pretendiendo que la utilización del medio rural no atente contra la finalidad que se le atribuye originariamente, se establece que las edificaciones e instalaciones que pretendan alzarse sobre este suelo habrán de tener carácter aislado y ser adecuadas al entorno en el que se encuentran, prohibiendo con ello las edificaciones típicas de las zonas urbanas; y, en tercer lugar, se contempla la posibilidad de edificar en volumen superior al establecido cuando se trate de construir un determinado tipo de instalaciones (construcciones agrícolas, construcciones que desarrollen un fin nacional, social, asistencial, educativo, sanitario, turístico y que además se hayan situado ya en el medio rural, y edificaciones singulares de viviendas unifamiliares en lugares alejados de los centros urbanos).

      Como punto de partida, podíamos convenir por tanto que el artículo 69 LS incluía la definición del contenido normal de la propiedad en suelo no urbanizable (Ref.). Se abrían, por tanto, dos alternativas: en primer lugar, que el planeamiento determinara que un concreto terreno no podía ser dedicado a utilizaciones que supongan la transformación de su destino propiamente agrícola o forestal, debiendo ser objeto de conservación y defensa y, por tanto, impidiéndose cualquier uso constructivo en el mismo contrario a esta finalidad (art. 69.1.1.º LS); y, en segundo lugar, que el Plan no contuviera la previsión anterior, garantizándose en este caso un mínimo de edificabilidad (un metro cúbico por cada cinco metros cuadrados de terreno), coeficiente que podía ser incrementado en determinados supuestos (art. 69.1.2.ºb LS) con arreglo al procedimiento previsto para la aprobación del planeamiento. Como medida de aseguramiento de este mínimo, se reconocía el derecho a indemnización del particular afectado cuando se estableciera una edificabilidad por debajo de la prevista en la norma legal (art. 70.2 LS).

      Al consagrarse un contenido mínimo de la propiedad cuya merma confiere en el propietario un derecho de indemnización se está reconociendo, a su vez que la delimitación que realiza tanto la ley como el planeamiento del derecho de propiedad, así como la sujeción de este al cumplimiento de una función social (término que aparece por primera vez en el ordenamiento jurídico-urbanístico y que luego cobrará mayor importancia tras la promulgación de la Constitución y el reconocimiento de la función social de la propiedad en el artículo 33 de la misma), no impiden la consideración de la existencia de un auténtico derecho del particular al uso del suelo rústico siempre dentro de los límites y circunstancias que se determinan, y que vendría «atribuido por la función legislativa de manera directa o a través de los planes de ordenación» (Ref.).

      Uno de los aspectos en los que se produce una transformación cualitativamente más significativa en la reforma operada mediante la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Ref.) es en la clasificación del suelo, no tanto por los cambios de denominación formal, sino por la reforma conceptual que sufre el tratamiento de cada tipo de suelo. De este modo, aquello que anteriormente constituía el suelo rústico pasa a denominarse «suelo no urbanizable», lo que puede conducirnos a un cambio de perspectiva en la concepción de este espacio por el legislador, sustituyendo la visión exclusivamente agraria del mismo por un acercamiento y conexión a la realidad urbana (Ref.).

      Junto a este cambio de acepción, las principales modificaciones que van a transformar el régimen jurídico de lo que hasta el momento conocemos como suelo no urbanizable vienen constituidas: en...

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