De la utilidad del sistema de recursos a la litigiosidad ante el tribunal federal administrativo suizo

AutorFernando López Ramón
Páginas235-245

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I Introducción

En el corazón de Europa, pero sin pertenecer a la Unión Europea. Con cuatro lenguas cooficiales, y una estructura federal ampliamente descentralizada, el Estado Suizo ha venido desarrollando un modelo de Tribunales Federales, cuyo interés para el estudioso administrativista español ha pasado desapercibido. Con una multiplicidad de ordenamientos diferentes que han dificultado la aplicación del código Reneual y un Tribunal Administrativo Federal que apenas acaba de cumplir 10 años de existencia, el sistema judicial federal y cantonal suizo presenta elementos de derecho comparado que son examinados a la luz de la proyección del sistema de recursos administrativos del ordenamiento jurídico español.

II Pragmatismo, diversidad y descentralización

Nos recuerda el maestro Dr. D. Eduardo García de Enterría (2005: 287), en su insigne obra «Democracia, Jueces y control de la Administración», en alusión al entonces proyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y respecto del examen de los actos «políticos», en el debate sobre si el origen democrático de los gestores públicos debe o no reducir la extensión y la intensidad del control judicial sobre su actuación, que contrariamente a lo afirmado entonces, no se integraron en nuestro ordenamiento jurídico las fórmulas de control jurisdiccional de la acción de Gobierno que eran de aplicación en países de nuestro entorno inmediato, como es el caso de Francia, Italia o Alemania. Países en los cuales la garantía de la protección jurídica lo viene a ser de toda la actuación del Ejecutivo y de los poderes públicos en un sistema que, en el caso de Alemania, fundamenta sus previsiones en la misma configuración del Estado de derecho.

En este contexto, y a la luz de la litigiosidad contencioso-administrativa y de la no menos relevante y acuciante realidad de la impugnación en vía administrativa, resulta sugerente volver justo la vista a los países de nuestro entorno para redescubrir la misma concepción de la garantía jurídica y protección frente a la actuación de los poderes públicos, cuando actúan en ejercicio de sus competencias, y plantear a la luz del examen comparado nuestra propias

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propuestas de reforma del sistema de recursos administrativo vigente. En este examen, hemos decidido no examinar países que, como Francia o Italia o Ale-mania, han sido ya objeto de atención por nuestra reciente doctrina administrativista2, sino aproximarnos al examen de la cuestión del contencioso y el sistema de recursos administrativos en sistemas jurídicos menos conocidos, como es el caso de Suiza3.

Suiza es un estado Federal compuesto por 26 cantones y 3.000 municipios. De tal suerte que, de acuerdo con la Constitución Federal de 18 de abril de 1999, se debe respetar las 26 constituciones cantonales y no contradecir el Derecho Federal. Su idiosincrasia y particularidad jurídica es difícil de imitar debido al origen histórico mismo del país4. Particularidad esta que permite, en las palabras del Prof. Martín Retortillo (1959: 61)5, calificar el eclecticismo que caracteriza el derecho administrativo suizo, tanto en su formulación como en su desarrollo, «ya que en él confluyen los dos planteamientos que en el mismo sistema jurídico suizo dejan sentir su influencia: el alemán y el francés». Es por ello por lo que sus peculiaridades deben tomarse con la lógica cautela, y siempre en una proyección comparada respecto de las previsiones en contenidas en el ordenamiento jurídico español y, en cualquier caso, respecto de modelos de estados federales que han desarrollado un alto grado de descentralización administrativa en la administración de Justicia.

Así, no se comprende bien la especificidad del sistema de garantías administrativas suizo si no se parte del conocimiento del sistema político y la estructura de división del poder, a la que muy sucintamente haremos referencia en estas líneas, para pasar a posteriori a enumerar las diferencias y similitudes respecto del sistema de recursos administrativos y su formulación de alternativas y garantías jurídicas. Tómense pues las afirmaciones realizadas en su extrapolación a otro ordenamiento jurídico con las debidas cautelas. En primer lugar, en Suiza no existe un jefe del Estado, sino que las funciones ejecutivas son desarrolladas por el Consejo Federal. Este se compone de siete miembros que son elegidos bajo el principio de la colegialidad. Formalmente a uno de los siete ministros se le designa la función de presidente, sin atribuirle más competencias que al resto de sus colegas en el Consejo, con la única función de repre-

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sentar al país en el contexto internacional y dirigir las sesiones del Consejo Federal. Además, esta función de presidente cambia cada año, de tal suerte que los distintos ministros se van turnando en el cargo. Cada uno de los miembros del Consejo en tanto que ministros asumen su competencia de dirigir un departamento de la Administración Federal. Los ministros son elegidos a partir de la Asamblea Federal en una sesión conjunta de las dos cámaras. En cuanto a la organización de la administración de Justicia, cada cantón tiene su propio tribunal de justicia. Existe no obstante un Tribunal Federal, con sede en Lausana, que es la autoridad suprema de la confederación. Además, se han creado tribunales federales, entre los que destaca el Tribunal Administrativo Federal, que tiene sede en San Galo6.

La creación del Tribunal Administrativo Federal trajo causa de la necesaria imbricación a efectos administrativos de las decisiones que, emanadas de la Administración Federal, precisaban de una específica modulación jurisprudencial a nivel federal7.

Nos interesa a este particular el examen del sistema de recursos administrativos, desde la perspectiva comparada, pues si bien su configuración constitucional se encuentra alejada de nuestro modelo organizativo competencial, sin embargo la misma especificidad en la litigiosidad administrativa parece desvelarnos interesantes reflexiones respecto de la técnica jurídica en la propia configuración del sistema de recursos administrativos suizo. Además, la calificación federal del Estado que examinamos, en la proyección del control jurisdiccional, plantea interesantes interrogantes que pueden ser tomados en consideración en su proyección respecto de la actuación de nuestra organización administrativa descentralizada, pero judicial centralizada8. Así, nos recuerda Fercot (2008:

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302-324) al examinar el sistema de protección a los derechos constitucionales que –por contraposición al Estado norteamericano, el suizo–, si bien reconoce la diversidad cantonal, se ampara en la autonomía (Kompetenz zur Verfassunggebung) constitucional y no en la soberanía de los Estados que lo integran. Esto no impide, sin embargo, la existencia de «constituciones»9cantonales, ni la calificación jurisdiccional vertebrada en torno a un Tribunal Federal Administrativo, que actúa como apéndice del Tribunal Federal.

Así de la Autonomía cantonal deriva la determinación del contenido de las leyes del cantón/estado. Sin embargo, esta autonomía constitucional presupone el respeto libre a cláusulas de homogeneidad10y a cierta fidelidad y lealtad hacia la federación. Además, la protección real de los derechos reconocidos en las constituciones cantonales implican la existencia de una jurisdicción cantonal integrada por órganos revisores de las decisiones emanadas del Cantón, en un juicio de constitucionalidad, que mide la adecuación de estas con la Constitución cantonal11. En el caso suizo, los cantones tienen una influencia determinante en relación con la organización jurisdiccional, si bien el Tribunal Federal12asume competencias respecto de la violación de la Ley Federal, del Derecho Internacional e intercantonal, y respecto de los derechos constitucionales reconocidos en las constituciones cantonales y en Estado en su conjunto13. Así, el establecimiento de Tribunales Cantonales no ha sido una actividad generalizada en el país sino que su implantación progresiva14se ha ido exten-

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diendo para cubrir la laguna de un control de los actos cantonales desde una instancia inferior al Tribunal Federal (al no tratarse de normas federales), y superior al Cantonal. Esta...

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