La convención sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación
| Autor | María Teresa Ponte Iglesias |
| Cargo del Autor | Catedrática de Derecho Internacional Público Universidad de Santiago de Compostela |
| Páginas | 217-233 |
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Datos suministrados por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, revelan la existencia de más de 3.600 acuerdos relativos a los recursos hídricos internacionales en los últimos 1.000 años. La mayoría de ellos se refieren fundamentalmente a la navegación o a la creación de fronteras fluviales.
La toma en consideración de otras utilizaciones distintas de la navegación y la necesidad de su regulación jurídica surge con los albores del siglo XX. Desde entonces y, sobretodo, a partir de la segunda mitad del siglo
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pasado, la necesidad de prevenir el progresivo agotamiento de los recursos de agua dulce y de frenar su deterioro por obra de la contaminación ha sido una constante en el Derecho Internacional Fluvial.
Ahora bien, como ya hemos tenido la ocasión de exponer en otro trabajo, la determinación del marco jurídico general dirigido a regular la utilización de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación, no ha sido una cuestión fácil, dado el acentuado particularismo que ha venido caracterizando al Derecho internacional fluvial1. Tanto la doctrina como la jurisprudencia internacionales se han pronunciado con cautela en torno a la existencia de normas de carácter general, en especial por lo que se refiere a la aplicación de las mismas a aspectos concretos como los relativos a la protección del medio ambiente fluvial, pudiendo constatarse como en los últimos años los Estados, tras décadas de silencio, han comenzado a someter al TIJ casos relativos a la utilización y aprovechamiento de un curso de agua internacional2. El asunto relativo al Proyecto Gabcikovo-Nagymaros, de 25 de septiembre de 19973y el asunto de las plan-tas de celulosa sobre el Río Uruguay, de 20 de abril de 2010 constituyen claros ejemplos4.
En el plano convencional, es de notar la escasez de Convenios generales. La regulación jurídica de los ríos internacionales en materia de aprovechamientos distintos de la navegación se ha realizado a través de instrumentos
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internacionales, fundamentalmente tratados de carácter bilateral diseñados para reglamentar la utilización de un curso de agua determinado5. La única convención de alcance general pero de escasa aplicación en la práctica, que reguló la utilización de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación ha sido la «Convención relativa al aprovechamiento de fuerzas hidráulicas que interesan a varios Estados», firmada en Ginebra el 9 de diciembre de 1923 y en vigor desde el 30 de junio de 19256.
Este acentuado particularismo del Derecho Fluvial Internacional explica el esfuerzo realizado por la Comisión de Derecho Internacional (CDI) para establecer un convenio marco codificador de los principios generales aplicables a la utilización de los ríos internacionales, que ha deparado, tras 27 años de trabajo, en la adopción de la «Convención sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación», aprobada por la Resolución 51/299 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 21 de mayo de 19977. Aunque en mayo de 2011 se cumplió el decimocuarto aniversario de su adopción, solo 24 Estados hasta el presente la han ratificado o se han adherido a ella, siendo necesario que lo hagan 11 más, para que la Convención entre en vigor, tal como establece su art. 36.18.
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La Convención de 1997 se ha diseñado como un acuerdo marco de principios y normas para la promoción de la utilización óptima y sostenible de los cursos de agua internacionales. A tal efecto, en su Preámbulo las Partes expresan la convicción «de que una convención marco asegurará la utilización, el aprovechamiento, la conservación, la ordenación y la protección de los cursos de agua internacionales, así como la promoción de la utilización óptima y sostenible de éstos para las generaciones presentes y futuras». Además, el art. 3 viene a corroborar esta convicción de instrumento marco que recoge principios y normas de carácter general, tal como advierte la CDI en el comentario a dicho artículo9.
Su ámbito de aplicación comprende los usos de los cursos de agua inter-nacionales para fines distintos de la navegación y las medidas de protección, preservación y ordenación relacionadas con los usos. La Convención no se aplica al uso navegación «salvo en la medida en que otros usos afectan a la navegación o resulten afectados por ésta»10.
El texto de la Convención comprende 37 artículos distribuidos en siete partes y un apéndice en el que se indican los procedimientos a seguir en el caso de que los Estados hayan convenido en someter una controversia al procedimiento arbitral11.
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Del conjunto de la Convención nos vamos a centrar básicamente en el examen de algunas de sus partes, comenzando en primer lugar por el alcance de la expresión «curso de agua internacional»
La Convención de 1997 ha preferido la expresión «curso de agua internacional» que, en los términos del art. 2 apdos. a) y b), se define como un sistema de aguas de superficie y subterráneas, algunas de cuyas partes se encuentran en Estados distintos que, en virtud de su relación física, constituyen un conjunto unitario que fluye hacia una desembocadura común.
En sus comentarios al art. 2, la CDI subraya que esta expresión hace referencia a un sistema hidrológico integrado por varios componentes, diferentes e interrelacionados, a través de los cuales fluyen las aguas de superficie y subterráneas. Ese sistema constituye un todo unitario, de manera que la intervención humana en un punto del sistema puede tener repercusiones en cualquier otro punto12.
Bajo un enfoque como éste, la Convención de 1997 se aparta de la noción clásica de río internacional y de la distinción tradicional entre ríos contiguos y ríos sucesivos13, delimitando el alcance de la expresión «curso de agua inter-
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nacional» en función de su consideración como un «sistema», lo que equivale a reconocer implícitamente su equiparación, a nuestro juicio, con la noción de «cuenca», considerada como el conjunto constituido por el río, sus afluentes e incluso sus aguas subterráneas físicamente interconectadas en el mismo sistema hidrológico, que fluye hacia una desembocadura común, formando una unidad natural y económica que exige una gestión integrada en orden a posibilitar una explotación más racional del agua, y en general de toda la zona de la cuenca, a fin de obtener el máximo provecho por parte de todos los Estados ribereños14, de manera que, como advierte la Prof.ª ABELLÁN HONRUBIA, «lo determinante como base para la regulación jurídica de su uso es la unidad espacial y funcional de dichas aguas, no las fronteras políticas que las dividen»15.
Por tanto, desde el punto de vista físico o hidrológico, cualquier utilización que el Estado del curso de agua internacional realice en su respectivo territorio, puede tener efectos perjudiciales sensibles en otros puntos del sistema o de la cuenca, susceptibles de afectar al caudal, el volumen o a la calidad de las aguas, e incluso debido a la intercomunicación física de esas aguas nada impide que los efectos perjudiciales se manifiesten también en el medio marino, dando lugar a su contaminación.
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La Convención de 1997 recoge un conjunto de principios de carácter lo suficientemente general para ser aplicable a todos los cursos de agua internacionales, y respecto de los que ya tuvimos la oportunidad de pronunciarme en otros trabajos y sostener su plena vigencia: el principio de la utilización y participación equitativa y razonable de las aguas, la obligación de no causar daños sensibles, la obligación general de cooperar entre sí para lograr una utilización óptima y una protección adecuada del curso de agua, el deber de información y consulta previas, y la obligación de prevenir, reducir y controlar la contaminación16.
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Utilización y participación equitativa y razonable de las aguas
El principio de la utilización y participación equitativa y razonable de las aguas supone el uso y aprovechamiento de las aguas fluviales internacionales de una manera óptima y sostenible, teniendo en cuenta los intereses de los Estados ribereños. Se trata, en definitiva, de que un mismo curso de agua sea aprovechado de la forma más favorable posible afín de que todos los Estados del curso de agua participen de los beneficios en una proporción razonable, dentro de un esquema de desarrollo integrado. Esa participación incluye tanto el derecho de utilizar el curso de agua como la obligación de cooperar en su protección y aprovechamiento.
La Convención de 1997 recoge este principio en su art. 5, precisando a continuación de forma no exhaustiva los factores y circunstancias pertinentes, que han de tenerse presente para determinar lo que constituye una utilización razonable y equitativa de un curso de agua internacional. En particular, el art. 6 incluye, entre otros, los siguientes: a) los factores geográficos, hidrográficos, hidrológicos, climáticos, ecológicos y otros factores naturales; b) las necesidades económicas y sociales de los Estados ribereños; c) la población que depende del curso de agua; d) los efectos que los usos de las aguas en uno de los Estados produzca en otros Estados...
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