Desarrollo urbano y gobierno urbano multinivel. La experiencia francesa

AutorGérard Marcou
CargoCatedrático de derecho público de la Universidad de París 1, Panteón-Sorbona
Páginas77-91
DESARROLLO URBANO
Y GOBIERNO URBANO MULTINIVEL.
LA EXPERIENCIA FRANCESA1
Gérard Marcou
Catedrático de derecho público
de la Universidad de París 1, Panteón-Sorbona
Sumario
Introducción
Vivimos en un mundo de ciudades. La población se concentra cada vez más en
ciudades, que se han vuelto los hogares de la innovación industrial o cultural y del
desarrollo humano.
La ciudad ha nacido como una manifestación de la civilización humana por la
concentración de las funciones de poder, de dominación y de intercambios. La revo-
lución industrial originó nuevas formas urbanas por la concentración de los medios
de producción y del trabajo. Hoy en día, la ciudad concentra funciones de dirección,
de gestión, de comunicación y de intercambios, así como los lugares de producción
más importantes. La jerarquía y las interdependencias de estas funciones determinan
una relación compleja de centros urbanos, y de áreas distintas en cada centro urba-
no. De ahí se desprende que es más difícil que nunca dar una definición general de
qué es una ciudad: Londres y Lleida son ciudades, pero tienen poco en común.
Además, cuando hablamos de una ciudad, no siempre está claro si hablamos
del ámbito de la corporación local o, por el contrario, de la aglomeración como una
realidad demográfica y económica más amplia. Esta ambigüedad resulta del hecho
que la ciudad es más un conjunto de funciones que un espacio. Dicho de forma más
precisa, la ciudad es la concentración de varias funciones en un área determinada.
Esto constituye la ciudad. Y estas funciones obtienen su valor a partir de las relacio-
nes e interdependencias que se generan.
A medida que el espacio urbano se va extendiendo, se hace cada vez más difícil
decir dónde se encuentran los límites de la ciudad; se forma cada vez más un con-
1. Ponencia presentada en el contexto del II Ciclo de conferencias «Ciutat de Coneixement»
organizadas por el Consorcio entre la Universidad Internacional Menéndez y Pelayo de Barcelona y el
Centro Ernest Lluch el año 2001.
Introducción.
1. De la reforma de las instituciones de coopera-
ción a la democracia de proximidad.
a) El nivel intermunicipal de gobierno urbano
b) La democracia de proximidad.
2. Competencias e instrumentos.
a) Las competencias.
b) Los instrumentos.
Autonomies, núm. 27, diciembre de 2001, Barcelona.
junto económico y demográfico, con diversos núcleos urbanos y una variedad de
espacios más o menos urbanizados. Estos espacios se diferencian según las funcio-
nes que abarcan, su tamaño y sus relaciones con otros centros urbanos. Son espacios
muy heterogéneos y muy desiguales.
Esta situación es un desafío para las instituciones administrativas, porque el de-
sarrollo urbano ignora los límites administrativos o políticos, mientras sus compe-
tencias se deben aplicar dentro de unos límites determinados. Y la complejidad del
tejido urbano no permite traspasar a un nivel superior de gobierno, estatal o regio-
nal, las competencias que conciernen a áreas más amplias, sin privar a las autono-
mías locales de competencias esenciales. Por otra parte, la concentración de un poder
urbano en un nivel de área urbana muy amplia podría desatender sin razón alguna
la heterogeneidad económica y social de la estructura urbana y alejar de los ciuda-
danos la gestión de los servicios. Así, vemos que el desarrollo urbano lleva a dividir
las funciones de gobierno en diversos niveles, y a articular diversos niveles de go-
bierno, que deben comprometer además los intereses sociales y económicos en el
proceso de este gobierno. Esta complejidad y la difusión del poder que se desprende
explican la fortuna de la palabra gobernanza (governance) en la ciencia política.
Francia se enfrenta a esta realidad con una estructura urbana muy específica,
que se caracteriza por un alto grado de urbanización y a la vez una extrema frag-
mentación de la organización municipal. Después del fracaso de los proyectos de
reforma territorial que hubieran supuesto la reducción del número de municipios
por la fusión autoritaria de los mismos, han prevalecido soluciones pragmáticas: el
desarrollo de la cooperación, según formas muy diversas de establecimientos públi-
cos; la devolución de la gestión de servicios públicos a empresas privadas, y el apoyo
de los servicios administrativos estatales, que se están volviendo agencias de gestión
más autónomas bajo la dirección general del prefecto.
Los errores de este sistema son bien conocidos: puede asegurar un buen nivel de
servicios a la ciudadanía, pero hace difícil llevar a cabo políticas de desarrollo y de
ordenación a largo plazo, que se basen sobre un proyecto y una visión de futuro,
porque las rivalidades políticas y los conflictos de intereses entre los municipios las
obstaculizan. Especialmente la sociología de la periurbanización puede cristalizar
los conflictos que se agudizan en las instituciones municipales.
Por otro lado, la cristalización espacial de las desigualdades sociales constituye
un desafío para los ayuntamientos que representan a toda la ciudadanía y lleva a
conciliar formas de cooperación política a niveles inframunicipales y una oferta de
servicios adaptada a los rasgos de los distintos barrios.
Sin embargo, en los años 1999 y 2000 la situación se ha desbloqueado por di-
versos factores:
— La aplicación decepcionante de la reforma de 1992 de la cooperación muni-
cipal y de la Ley de ordenación territorial de 1995.
— La crisis social urbana, que se estaba agravando rápidamente (según un in-
forme sobre la «política de la ciudad» en 1998).
— La unificación europea, que lleva a los alcaldes a pensar que deben tener una
política para promover sus ciudades como áreas atractivas a fin de que se
conserven sus empleos.
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78
Estos factores han debilitado los obstáculos políticos y han creado un terreno
favorable para las iniciativas del gobierno, que, esta vez, se ha comprometido con
más fuerza que en el pasado, y con incentivos financieros importantes y de alcance
determinado en el tiempo.
La reforma de la organización municipal no se puede separar de otras cuatro le-
yes adicionales. En su conjunto, las cuatro leyes forman un núcleo político y jurídico
que cambia amplios capítulos del derecho:
— Ley de 25 de junio de 1999: reforma del marco jurídico de la ordenación del
territorio;
— Ley de 12 de julio de 1999: reforma de la cooperación municipal;
— Ley de 13 de diciembre de 2000: sobre la solidaridad y la renovación urba-
na, que de hecho reforma completamente el código urbanístico, y la organi-
zación de los transportes; y
— Ley de 27 de febrero de 2002, sobre la «democracia de cercanía» (démocratie
et proximité).
Es decir que en Francia tenemos una reforma de las instituciones locales basa-
da sobre mecanismos de solidaridad financiera entre municipios urbanos, una re-
forma de la distribución de las competencias, y una reforma de los instrumentos que
necesitan las políticas locales de desarrollo. El conjunto desemboca en un sistema
complejo de gobierno urbano multinivel, con diversas opciones, y que se apoya en
instrumentos de cooperación y de delegación.
Se trata de una reforma de gran alcance, y tenemos ya algunos elementos de
evaluación sobre su funcionamiento por lo que concierne a las cuestiones del go-
bierno urbano.
I. De la reforma de las instituciones de cooperación a la democracia de cercanía
El nexo entre las dos leyes se deriva del problema de legitimidad de las manco-
munidades. La parte más importante de la reforma reside en las instituciones de co-
operación intermunicipal.
a) El nivel intermunicipal de gobierno urbano
Recordemos antecedentes:
La cooperación entre corporaciones locales (collectivités locales, CL) se basa en
su libre elección; principio confirmado por la Ley de 1992, hoy en el Código
general de colectividades territoriales (Code général des collectivités territoriales,
CGCT).
— Se desprende una pauta poco transparente de cooperación y, en consecuen-
cia, de gestión de los servicios encomendados a las entidades de coopera-
ción; cada municipio puede pertenecer a varias entidades que no tengan los
mismos miembros.
— Las formas preferidas de cooperación eran tradicionalmente las menos inte-
gradoras: las uniones de municipios (sindicatos) y los consorcios (sindicatos
mixtos). Se trataba de formas de cooperación funcionales, mientras que se
Gérard Marcou, Desarrollo urbano y gobierno urbano multinivel ... 79
formaban pocas de naturaleza más federativa: mancomunidades de diversos
tipos (mancomunidad urbana communautés urbaines, CU—, mancomu-
nidad de ciudades communautés de villes, CV—, más mancomunidad de
municipios communautés de communes, CC—, y sindicatos de nueva aglo-
meración syndicats d’agglomération nouvelle, SAN).
La Ley de 12 de julio de 1999 inicia una clarificación de las distintas formas de
cooperación y un proceso político-administrativo a fin de llevar a cabo una pauta
diferente de la organización municipal, que sin embargo sigue basándose en esta-
blecimientos públicos cuyos consejos emanan de los ayuntamientos.
El objetivo es hacer de la intercommunalité la nueva dimensión de la existencia de
los municipios, es decir, que el municipio ya no se pueda separar más de las relaciones
institucionales estables y permanentes que lo unen a otros municipios en un mismo
espacio. Esto es así porque la Ley promueve las formas federativas (digamos las man-
comunidades), mientras las uniones conservan un papel residual, aunque importante
para la gestión de servicios y la coordinación entre las mancomunidades, y que va a ser
necesario para algunas funciones, especialmente la planificación urbanística.
La Ley crea la mancomunidad de aglomeración, modifica el régimen de la manco-
munidad urbana y favorece la ampliación de las funciones ejercidas por las mancomu-
nidades de municipios. Suprime antiguos tipos de mancomunidades: el distrito (1959)
y la mancomunidad de ciudades (1992), y organiza la transformación de las existentes
en las nuevas, dentro de un periodo transitorio hasta finales del año 2001. Las nuevas
mancomunidades se distinguen por una concentración de funciones sobre ordenación
del territorio, medio ambiente y desarrollo económico y por su poder fiscal propio.
La reforma refleja un esfuerzo de racionalización del espacio y de las instituciones.
Así, la racionalización de la organización municipal del territorio se asienta so-
bre cuatro principios que se pueden identificar en las disposiciones de la Ley:
— Continuidad territorial: las mancomunidades deben reunir municipios con-
tiguos y sin enclave;
— Exclusividad: un municipio no puede pertenecer a más de una mancomunidad;
— Coherencia territorial: coordinación entre la Ley de 12 de julio de 1999 y la
Ley de 25 de junio de 1999, que define ámbitos de programación para la or-
denación del territorio: los países tienen que respetar los límites de las man-
comunidades;
Proyecto común de desarrollo urbano y de ordenación del territorio: la for-
mación de las mancomunidades se debe basar en un proyecto. La Ley enun-
cia que los municipios se unen en el marco de un espacio de solidaridad a fin
de que elaboren y lleven a cabo conjuntamente un proyecto de desarrollo
urbano y de ordenación del territorio. Las competencias y los instrumentos
creados por estas leyes irán concretando este objetivo.
Por su parte, la racionalización de las instituciones se refleja en la afirmación de
una pretensión especial para cada tipo de mancomunidad y sus mecanismos de soli-
daridad financiera:
Mancomunidad urbana (CU): para aglomeraciones de más de 500.000 ha-
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bitantes, con un impuesto sobre actividades económicas común (taxe profes-
sionnelle unique, TP) y traspaso de bienes vinculados a sus competencias;
Mancomunidad de aglomeración (CA): es la mayor innovación de la Ley.
Apunta a estructurar aglomeraciones de tamaño medio, entre 50.000 y
500.000 habitantes, y una ciudad central de al menos 15.000 habitantes o
capital de provincia; con un impuesto sobre actividades económicas común
(TP) y traspaso de bienes vinculados a sus competencias;
Mancomunidad de municipios (CC): existía ya desde la Ley de 1992, y fue su
único éxito. La Ley no impone ninguna condición de población y deja más
flexibilidad en la elección de competencias delegadas a la mancomunidad;
con poder fiscal propio, pero de naturaleza adicional; pretende estructurar
áreas menos urbanizadas, pero también ser la solución mínima en aglomera-
ciones urbanas importantes si los municipios no se pueden poner de acuer-
do con otro tipo de mancomunidad (ex oficio desde el 1 de enero de 2002).
Es de destacar el alcance estratégico del impuesto común sobre las actividades
económicas, dado que pretende superar los conflictos de intereses entre los munici-
pios dentro de las aglomeraciones a fin de disfrutar de los rendimientos fiscales de las
empresas que se localizan sobre su territorio y la desigualdad de recursos que resulta-
ba respecto a las necesidades. Al mismo tiempo, prevé que la mancomunidad tenga
que proporcionar subsidios a los municipios según las cargas que conservan y los re-
cursos que recaudaban antes, y un subsidio de solidaridad, obligatorio en las CU, a
fin de lograr una cierta igualdad interna de recursos respecto a las necesidades.
Sin embargo, surge el problema de la legitimación democrática. Las nuevas
mancomunidades tienen más competencias y más poder fiscal, y van a asumir las
funciones más importantes en lugar de los municipios miembros. Así, los consejos
no proceden de los ciudadanos, sino que son elegidos a través de los ayuntamientos.
En la discusión parlamentaria el Gobierno renunció a sostener tal propuesta a fin
de no levantar oposición. Más tarde, el Informe Mauroy de noviembre de 2000 sobre
una nueva etapa de la descentralización propuso que en las próximas elecciones mu-
nicipales se eligieran también los consejos de las mancomunidades. Recientemente,
la Asamblea Nacional había adoptado una disposición de la Ley sobre la democracia
de cercanía según la cual los miembros de los consejos de las mancomunidades con
poder fiscal propio deberán ser elegidos directamente al mismo tiempo que los ayun-
tamientos, de tal manera que cada municipio tenga, por lo menos, un representante.
Sin embargo, frente a la oposición del Senado, esta disposición fue finalmente aban-
donada. Otra ley deberá precisar las condiciones de esta elección directa.
Además, es necesario describir las disposiciones de aplicación de la Ley. Las comu-
nidades se crean ex nihilo o por transformación, según los siguientes procedimientos:
— Ex nihilo: por iniciativa de los municipios o del prefecto. En ambos casos se
exige un dictamen de la comisión provincial para la cooperación municipal
y el prefecto determina qué municipios tienen que ser consultados, por ma-
yoría calificada o reforzada;
— Por transformación: por simple decisión de la mancomunidad si ya tiene las
competencias de la nueva mancomunidad creada y si no se modifican sus lími-
tes territoriales. En los demás casos el prefecto debe jugar de nuevo su papel.
Gérard Marcou, Desarrollo urbano y gobierno urbano multinivel ... 81
De hecho, los prefectos jugaron un papel importante en el proceso, porque no de-
ben crear necesariamente la mancomunidad que desean los alcaldes y pueden estimar si
los límites territoriales y las competencias son conformes con la Ley, y si son razonables.
En cuanto a los incentivos financieros, se prevé un aumento del subsidio co-
rriente de 250 francos por habitante en cada CA.
Así, se prevé que al cabo de tres años el nivel del subsidio evolucione según el nivel de
integración. Esto significa que, si la mancomunidad traspasa mucho dinero a municipios
que conservan de hecho muchas competencias, el subsidio va a disminuir rápidamente.
Impuesto sobre actividades económicas comunes (TPU, tasa profesional única)
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18 meses después de la Ley de 12 de julio de 1999
(el 01/01/2001)
Antes de la Ley de 12 de julio de 1999
(el 01/01/1999)
b) La democracia de cercanía
La nueva Ley se basa en las recomendaciones del informe entregado por Pierre Mau-
roy y toca muchos aspectos del gobierno local: plantea un marco jurídico para los ba-
rrios; refuerza los derechos de los consejeros, en particular los de la oposición, y extiende
las competencias de las regiones. Nosotros nos interesamos aquí por las disposiciones so-
bre los barrios, que tienen el objetivo de favorecer la participación de los ciudadanos en
los debates públicos. Recordemos que las ciudades de París, Lión y Marsella se dividen
en distritos urbanos que eligen su consejo, cuyos miembros son también los consejeros
del ayuntamiento elegidos en el mismo distrito. La creación de consejos de barrios se im-
pone también en aquellos distritos que representan áreas muy amplias y pobladas.
Gérard Marcou, Desarrollo urbano y gobierno urbano multinivel ... 83
Fuente: La Gazette des Communes, núm. 1593, de 16 de abril de 2001.
<http://www.lagazettedescommunes.com/cahiers_det>: Cahier detachée 2, núm. 15, 2001.
La France de l’intercommunalité en 2001
Es importante enfatizar que la delimitación de barrios en las ciudades está relacio-
nada con una política nacional de apoyo a barrios que concentran pobreza, desempleo,
inmigrantes y un tejido urbano deteriorado. Esta política se basa en una delimita-
ción de los barrios según índices sociales y económicos que permitan caracterizar la po-
blación del barrio y los tipos de alojamiento. Actúa a través de los «contratos de ciudad»
entre el Estado y los alcaldes de los municipios donde se ubican los barrios, así como la
región y la provincia que contribuyen a la financiación de los programas en el marco de
sus respectivas competencias. En ciudades donde se encuentran barrios que necesitan
inversiones importantes de renovación de tejido urbano, existen «grandes proyectos de
ciudad» a través de los cuales el Estado y las corporaciones locales se comprometen
a largo plazo para la financiación de estas inversiones. La «política de ciudad» llevó a la
revisión del Código urbanístico por la Ley de 13 de diciembre de 2000, con el fin de
que los instrumentos jurídicos de la planificación urbanística no obstaculicen más los
objetivos de la «política de ciudad», sino, al contrario, la favorezcan.
Según la Ley sobre la democracia de cercanía, en todos los municipios que tie-
nen más de 80.000 habitantes, el ayuntamiento determina los límites de las áreas de
cada barrio. Se puede esperar que la delimitación de dichos barrios por parte de los
ayuntamientos estará conforme con el diseño de los barrios de la «política de la ciu-
dad», pero la Ley no obliga a hacerlo.
El ayuntamiento decide también sobre la composición y los modos de designa-
ción de los miembros de los consejos de barrio. Pueden incluir concejales de ayun-
tamiento y representantes de los vecinos, que pueden ser elegidos o no, o represen-
tantes de asociaciones. El presidente del consejo es un teniente de alcalde.
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44,80 39,90 34,50
48,40
38,80
31,70
6,80
21,30
33,70
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Sin
intermancomunidad
4 impuestos
Impuestos sobre
actividades
económicas
comunes (TPU)
1999 2000 2001
Reparto de la población de toda Francia según la fiscalidad de la agrupación
de pertenencia de 1999 a 2001
El consejo de barrio tiene un papel consultivo y un papel de proposición hacia
el ayuntamiento. El consejo de barrio recibe del ayuntamiento un presupuesto de
gastos corrientes para su funcionamiento y será consultado sobre los gastos que
conciernen al barrio.
II. Competencias e instr umentos
Aquí aparecen algunas dificultades de aplicación de la Ley y también otras dimen-
siones territoriales de las áreas urbanas: ¿cómo pueden las instituciones locales traspasar
algunas de las competencias al nivel del área urbana extendida y cómo se forman nuevas
relaciones entre el nivel intermunicipal —es decir, el poder de aglomeración— y los
municipios miembros —es decir, el poder local tradicional— y el poder de los alcaldes?
Gérard Marcou, Desarrollo urbano y gobierno urbano multinivel ... 85
Fuente: La Gazette des Communes, núm. 1593, de 16 de abril de 2001.
<http://www.lagazettedescommunes.com/cahiers_det>: Cahier detachée 2, núm. 15, 2001.
La France de l’intercommunalité urbaine, CA, CU et aires urbaines en 2001
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Cifras sobre las agrupaciones con fiscalidad propia el 1 de enero de 2001
CC y distritos
CA CU SAN Con TPU Sin TPU Total
Número de agrupaciones 90 14 8 410 1.478 2.000
Número de mancomunidades 1.435 348 47 4.153 17.505 23.486
reagrupadas
Población reagrupada 11,486 6,193 0,635 5,644 16,379 40,337
(en millones de habitantes)
Distribución media 127,6 332,4 79,4 13,8 11,1 20,2
(en miles de habitantes)
CA: Mancomunidades de aglomeración (communautés d’agglomération)
CU: Mancomunidades urbanas (communautés urbaines)
SAN: Sindicatos de nueva aglomeración (syndicats d’agglomération nouvelle)
CC: Mancomunidades de municipios (communautés de communes)
TPU: Impuesto común sobre actividades económicas (taxe professionnelle unique)
Fuente: <http://www.dgl.interieur.gouv.fr/donneschiffrees/interco_SETL/carte FE 2001.htm>
Les groupements de communes à fiscalité propre au 1er janvier 2001
Gérard Marcou, Desarrollo urbano y gobierno urbano multinivel ... 87
Développement économique
Zone d’activités
Atelier, usine relais
Maintien du commerce
et de l’industrie
97%
65%
52%
37%
Source ADCF 2001 / conception fbm
Aménagement de l’espace
PLH
ZAC
Schéma directeur
90%
36%
25%
24%
Protection et mise en
valeur de l’environnement
73%
Aménagements de sentiers
Collecte des déchets
Traitement des déchets
Aménagement de rivière
61%
59%
54%
31%
OPAH
Logement social
Accueil des gens du voyage
Politique du logement
et équilibre social
67%
48%
25%
14%
Transport et/ou voirie 54%
12%
10%
Aménagement de voirie
Service de bus
Piste cyclable
31%
Équipements culturels
et sportifs
52%
Piscine
Gymnase
École d’art
Bibliothèque, médiathèque
19%
17%
15%
15%
Las principales competencias ejercidas
a) Las competencias
El modelo que diseña la Ley distingue competencias obligatorias de la manco-
munidad, competencias opcionales y competencias que los municipios deciden li-
bremente traspasar a la mancomunidad. Además, la Ley prevé que ciertas compe-
tencias obligatorias u opcionales sean traspasadas sólo en la medida en que sean de
«interés comunitario». Por último, las disposiciones sobre las competencias se de-
ben leer a la luz de las leyes de 25 de junio de 1999 y de 13 de diciembre de 2000.
Mancomunidad de municipios (CC): La discrecionalidad de los municipios es
más grande. Deben elegir de entre las 5 materias enumeradas por la Ley los temas
que transfieren. Por ejemplo: residuos, en materia de medio ambiente. Sin embar-
go, según la nueva Ley, las CC más importantes que adoptan el impuesto sobre las
actividades económicas, y a las cuales son traspasadas 4 materias de las 5 enumera-
das, con lo que de hecho se aproximan a una CA, perciben también incentivos fi-
nancieros, pero menos altos (175 francos/habitante). Los 5 grupos son: desarrollo
económico, ordenación de interés comunitario (esquema de coherencia territorial
de la Ley de 13 de diciembre de 2000), vías de interés comunitario, alojamiento so-
cial de interés comunitario, eliminación y valorización de residuos.
Mancomunidad de aglomeración (CA): 4 grupos de competencias son traspasa-
dos por la Ley: desarrollo económico; ordenación de interés comunitario, incluso
transportes urbanos, y esquema de coherencia territorial; el equilibrio social del há-
bitat y la política de la ciudad. Además, los municipios tienen que elegir 3 entre 5
grupos opcionales: vías de interés comunitario; sanidad; suministro de agua; pro-
tección y valorización del ambiente y equipamientos culturales y deportivos de in-
terés comunitario.
Mancomunidad urbana (CU): ya tenían desde su origen amplias competencias.
Éstas son ampliadas con las de equipamientos culturales y deportivos de interés co-
munitario, la política del alojamiento de interés comunitario, la política de la ciu-
dad, el medio ambiente (en sentido amplio: residuos, ruido, contaminación atmos-
férica) y los edificios escolares de secundaria. Otras competencias son definidas de
manera más precisa, lo que deja menos discrecionalidad a los municipios para in-
terpretarlas. Éstas incluyen: desarrollo económico, ordenación de manera más am-
plia (se extienden a los planes locales urbanísticos, que en otras mancomunidades
quedan bajo la competencia de los municipios, como los permisos de obra).
La noción de interés comunitario apunta a traspasar a la mancomunidad los
asuntos que se deben gestionar en un nivel superior, y no los que en diversas mate-
rias tienen una dimensión puramente local. Salvo en las CC, es propio del consejo
de la mancomunidad definir en cada materia qué es de interés comunitario. Esta
decisión tiene consecuencias financieras, porque el coeficiente de integración va a
pesar sobre el nivel de la dotación global de funcionamiento de la mancomunidad.
Aún faltan datos sobre la práctica de este reparto de competencias y de cargas finan-
cieras. Pero la lógica de los incentivos financieros lleva a pensar que los municipios
podrían tener más interés en delegar algunas cargas porque esta solución maximiza-
ría la dotación estatal a la mancomunidad y, así, podrían comprometerse en un pro-
ceso local de negociación sobre los tipos de equipamientos y, sobre todo, su locali-
zación, a fin de que cada municipio recibiera los que necesita o desea. En particular,
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tienen interés por esta solución: 1) la ciudad central, que así podrá traspasar parte
de sus cargas a los demás municipios; y 2) los municipios periféricos, que tienen te-
rrenos libres para equipamientos. En resumen, me parece que la tendencia va hacia
una interpretación generosa de la noción de interés comunitario. Sin embargo, se
puede observar que a veces no se define lo que es de interés comunitario, si bien la
competencia queda en manos de los municipios.
¿Qué pasa con las competencias que ya habían sido delegadas a uniones de coo-
peración o consorcios? ¿Qué pasa cuando el municipio entra en una mancomuni-
dad que debe ser competente para lo mismo? La Ley regula esta cuestión con dispo-
siciones muy complejas, de las cuales resulta que según el caso y la competencia
concreta de que se trate, o la mancomunidad sustituye a la unión entre sus munici-
pios miembros, o los representa en el consejo de la unión, o el municipio se debe re-
tirar de la unión, pero la mancomunidad tiene que unirse a ella. En los casos en que
las competencias deben pasar de la unión a la mancomunidad, el traspaso entra en
vigor sólo cuando ésta ha definido el contenido de las competencias comunitarias.
b) Los instrumentos
Se trata de los planes y de los contratos. La mayor dificultad es la siguiente: los
planes y los contratos son definidos según una aproximación funcional, que exige
muchas veces un marco territorial más amplio que el que tienen que regular las
nuevas comunidades.
Las tres leyes se basan en los resultados de las investigaciones efectuadas por el Ins-
tituto Nacional de Estadística y de Estudios (INSEE), que concluían que se pueden
identificar en Francia 361 áreas urbanas con una población superior a 10.000 habi-
tantes; entre ellas, 141 con más de 50.000 habitantes. Estas investigaciones sobre la
evolución de la urbanización detectan una mezcla creciente entre ciudad y campo
(periurbanización), lo que implica la extensión de las redes, y también una diferen-
ciación social creciente en las áreas urbanas. Teóricamente, el plan del Gobierno era
lograr que se creara una mancomunidad de aglomeración o urbana en cada área ur-
bana con más de 50.000 habitantes. Pero es posible que una mancomunidad no cu-
bra completamente tal área urbana, sea porque ésta es demasiado vasta y necesita
más bien que se creen varias mancomunidades, sea porque los conflictos de intere-
ses políticos o económicos lo impidan.
1. El plan de coherencia territorial (Schéma de cohérence territoriale, SCOT)
Reemplaza al antiguo plan director (schéma directeur, SD) y su contenido es más
amplio. Presenta un proyecto complejo de desarrollo sostenible (urbanístico, de há-
bitat, de transportes y de equipamientos comerciales), sobre la base del cual él mis-
mo determina orientaciones generales de la ordenación del territorio, respecto al
equilibrio entre áreas urbanas, por urbanizar y áreas que se deben proteger; determi-
na objetivos en las materias de equilibrio social en el hábitat, los transportes, las acti-
vidades económicas; puede definir grandes proyectos de equipamientos, prevención
de riesgos, etc. A diferencia del plan director, no se limita sólo a definir la utilización
del suelo y la localización de los gran equipamientos o infraestructuras.
Gérard Marcou, Desarrollo urbano y gobierno urbano multinivel ... 89
Sin embargo, para cumplir sus funciones, el SCOT debe cubrir una área en ge-
neral más amplia que la de la mancomunidad. Esta situación va a llevar a establecer
un consorcio entre diversas mancomunidades o con municipios fuera de la manco-
munidad a fin de que se pueda elaborar el SCOT. Se desprende que, respecto al
plan, podría ser un instrumento potente para el gobierno de aglomeración. El po-
der y el liderazgo político se deberán compartir entre algunos núcleos urbanos.
El Estado todavía va a intentar utilizar sus poderes jurídicos apoyándose sobre
los prefectos a fin de lograr que el SCOT abarque completamente el área urbana y
el contrato de aglomeración deberá ser el instrumento esencial de esta estrategia.
2. El contrato de aglomeración
La Ley de 25 de junio sobre ordenación del territorio previó dos instrumentos
que se aplican especialmente en las áreas urbanas: el proyecto de aglomeración y el
contrato de aglomeración, el cual se inscribe en la parte o el capítulo territorial (te-
rritorializado) del contrato de plan que el Estado (a través del prefecto de la región)
firma con cada región (como autonomía).
En el caso ideal, la mancomunidad con impuesto económico único se extiende
a toda el área urbana, adopta un SCOT que corresponde a esta área, organiza la ela-
boración del proyecto de aglomeración y firma el contrato de aglomeración con el
Estado y la región.
Pero el caso ideal no se encuentra y las leyes permiten que estos procedimientos
se desarrollen de manera separada. Asimismo, el Decreto de 21 de diciembre sobre
los contratos de aglomeración y las circulares a los prefectos, en particular la Circu-
lar de 7 de junio de 2001, permiten considerar cómo se podría lograr una cierta cohe-
rencia territorial.
La Circular de 7 de junio enfatiza como una innovación la consideración del
«hecho urbano» en la territorialización «de las políticas públicas» y pide a los prefec-
tos actuar a fin de conseguir la «convergencia» de todas estas disposiciones.
Según la Circular, el área urbana en el sentido estadístico (INSEE) constituye
para el Estado el «perímetro de referencia» y también debe serlo para la elaboración
del SCOT. Los prefectos deben «invitar» a los municipios y mancomunidades
—siempre que sea posible— a aproximar los perímetros del proyecto SCOT. Las
leyes no imponen la correspondencia entre ellos pero su aproximación debe ser co-
rregida por el Estado.
¿De qué medios disponen los prefectos para conseguir este objetivo?
Las corporaciones locales tienen la competencia del proyecto territorial. La de-
cisión de elaborar el proyecto se toma por acuerdo de todos los municipios y man-
comunidades. Éste es sometido a un consejo consultivo de desarrollo que incluye a
representantes de todas las actividades económicas, sociales y culturales en el perí-
metro. El prefecto debe contribuir a los trabajos de investigación a fin de que, cuan-
do sea posible, se pueda lograr un diagnóstico compartido de la situación.
En la negociación sobre el contrato de aglomeración los compromisos financie-
ros del Estado deben invitar a los municipios y a las mancomunidades a ubicarse en
una perspectiva de coherencia territorial como:
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— Debe haber un solo proyecto para un área urbana y, si debe existir más de un
proyecto, al menos deben tener una parte común.
— El contrato se firma sólo con una mancomunidad, pero si hay más, el pre-
fecto buscará un compromiso para formar una única mancomunidad al fi-
nal del período del contrato.
— Los municipios aislados deben unirse a la mancomunidad antes de finalizar
el contrato o no podrán beneficiarse del contrato siguiente.
— El prefecto no deberá firmar contratos con mancomunidades que se formen
sólo para oponerse a la extensión de la aglomeración central.
En resumen, vemos que se intenta de manera pragmática lograr una organiza-
ción que relacione a todos los elementos del complejo urbano y rural/urbano para
repartir las competencias entre los diversos niveles y conseguir una cierta coheren-
cia territorial sobre los procesos económicos y sociales.
En los próximos años veremos si este objetivo se puede lograr.
P.S.: Al principio del año 2002 existen 120 mancomunidades de aglomeración (CA) que agru-
pan cerca de 2.000 municipios y 16 millones de habitantes.
Gérard Marcou, Desarrollo urbano y gobierno urbano multinivel ... 91

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