El interés general y las urbanizaciones de iniciativa particular
| Autor | Enrique Sánchez Goyanes |
| Cargo | Profesor Asociado de Derecho Administrativo. Abogado |
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EL DEBER DE CONSERVACION EN LAS LLAMADAS URBANIZACIONES PRIVADAS
El régimen de conservación de lo que denominamos comúnmente urbanizaciones privadas aparece hoy fuertemente impregnado por tres principios de nuestro Derecho público, que son los que le dan el perfil que reviste. en este momento, según vamos a intentar justificar en las páginas que siguen.
Tales principios son, en primer lugar, el del genérico deber de buena conservación inherente a todo propietario, lo que provoca la atracción natural hacia éste de las cargas y obligaciones específicas del adecuado mantenimiento de una urbanización; en segundo lugar, el principio de actuación administrativa conforme a los intereses generales, que, paralelamente, opera en la misma dirección que el anterior por el efecto que tiene de desplazar fuera de la responsabilidad municipal las cargas ligadas a la satisfacción de intereses particulares; en tercer lugar, el principio de participación de los ciudadanos en la formación y ejecución de los Planes urbanísticos y en la conservación de las urbanizaciones resultantes, que sirve para dar un cauce institucional a esta participación entendida como derecho y, a la vez, al deber correlativo de conservación adecuada, al que nos hemos referido más arriba.
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EL DEBER DE CONSERVACION, ELEMENTO DELIMITADOR DEL DERECHO DE PROPIEDAD
De entre las innovaciones incorporadas por la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo (en adelante, LRRU), un sector de la doctrina ha enfatizado la que a su juicio ha sido culminación coherente del proceso de elaboración del estatuto jurídico del derecho de la propiedad inmobiliaria (Ref.), al articular en sucesivas fases el proceso de adquisición gradual de facultades urbanísticas, de tal modo que el propietario sólo incorpora realmente a: su patrimonio la edificación realizada después de haber cumplido con una serie de deberes inherentes al proceso urbanizador y edificatorio.
Ciertamente, tal configuración del derecho de propiedad inmobiliaria, concretamente de la urbana (por contraposición a la agraria), ya estaba latente en la Legislación urbanística anterior, incluso en la más temprana, y nuestro Tribunal Supremo, además, había extraído de esa circunstancia todas las consecuencias favorables a la posición de los intereses públicos en presencia (Ref.).
Pero a ello, en todo caso, no es óbice que, efectivamente, desde el punto de vista de la articulación legal el paso dado por la Ley de 1990 fuera trascendente en orden a dotar a dicho estatuto de mayor coherencia, sobre todo en los correlativos aspectos de las valoraciones del suelo y del régimen indemnizatorio, si bien no ha sido todavía definitivo, pues esa coherencia quiebra en algunos casos (Ref.), sin que debamos entrar en ellos aquí por ser cuestión ajena al objeto central de nuestro estudio.
En todo caso lo importante es resaltar que a la línea evolutiva que seguía la configuración del derecho de la propiedad urbanística en los términos expuestos vino a sumarse, confluyendo con ella, otra línea doctrinal forjada por nuestro Tribunal Constitucional a propósito de la concepción que en el sistema de la Constitución de 1978 tenía el derecho de propiedad privada consagrado en el artículo 33 de la Norma Fundamental, condensada dicha línea en que la propiedad aparece - hoy
.. como un haz de facultades sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las Leyes, en atención a valore s o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto, de dominio esté llamada a cumplir
Tras constatar una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas, el Tribunal Constitucional encadena a las mismas otros tantos estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae. La propiedad in mobiliaria en particular se ha visto afectada con la mayor intensidad por esa transformación «en lo que concierne a la restricción o modalización de las facultades dominicales e imposición de deberes positivos al titular», tanto respecto de la propiedad. «que recae sobre suelos susceptibles de aprovechamiento urbanístico como de la propiedad de tierras agrícolas o forestales» (STC 37/ 1987, FJ, 2.º).
En definitiva, en este derecho su contenido esencial se integra tanto por la utilidad individual como por la utilidad social que cada categoría de bienes está llamada a satisfacer, o, con otras palabras, su conformación tiene una doble vertiente, la estrictamente individual y la supraindividual, derivada de las exigencias del interés general» que los poderes públicos no sólo pueden sino que deben tener en cuenta, en especial, ante toda nueva configuración legal de los derechos patrimoniales (STC 227/1988, FJ 11.º).
Naturalmente, la utilidad meramente individual del derecho de propiedad debe ver garantizado un núcleo irreductible; es decir, lo que no, podrá - hacerse es «sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulten reconocibles en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho» (STC 170/1 989, FJ 8.º).
En ese contexto, no hay inconveniente en admitir que:el derecho de la propiedad sobre inmuebles urbanos se puede hoy definir en una doble perspectiva, dinámica (en el proceso de urbanización y edificación) y estática (en el proceso de utilización del inmueble ya edificado), a través de la combinación de las facultades que puede ejercer, el propietario como expresión de la dimensión individual de ese derecho y de los deberes que debe cumplir como expresión de la dimensión supraindividual de ese mismo derecho en atención al bien sobre el que recae.
Pues bien, en el inmueble ya edificado el derecho de propiedad puede definirse como el derecho a usar y disponer de la edificación construida, derecho que expresa la utilidad individual en la forma establecida por la Legislación urbanística y manteniéndola en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, obligaciones y cargas que expresan la función social de esa concreta propiedad.
Es decir, el deber de conservación, no reducido estrictamente a las edificaciones (art. 10.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, en adelante RD), aparece hoy como un elemento que contribuye a definir en forma negativa el derecho del propietario particular (Ref.) a la vez que para la Administración, obligada a obligar a que tal deber se cumpla, aparece como elemento que justifica el intervencionismo de ésta.
El primer elemento en que se proyecta se desprende del artículo 10.1 LRRU, que, dentro de los «derechos y deberes básicos de los propietarios», en el marco del régimen del suelo urbano y urbanizable (Capítulo III, Sección 1.ª, Título Primero), asigna al propietario de terrenos así clasificados el simiente deber:
Los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán destinarlos efectivamente al uso en cada caso establecido por el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público (...).
Ese precepto ha pasado con el mismo tenor al actual artículo 21.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992 (en adelante, LS).
Así las cosas, no hay ninguna dificultad en considerar que el artículo 21.1 LS refuerza hoy el genérico deber que tiene el propietario de un inmueble edificado o de una simple parcela dentro de una urbanización privada de contribuir al mantenimiento de ésta en perfectas condiciones. Como propietario de alguna «clase de terrenos y construcciones», deberá en cada caso «destinarlos efectivamente, al uso en cada caso establecido por el planeamiento urbanístico», y este deber no puede circunscribirse sólo al reducido y ámbito ¿le su propiedad privativa, sino también al de aquellos otros terrenos y construcciones de la urbanización donde comparte un derecho de utilización (Ref.) con los restantes propietarios de la misma, tales como las dotaciones y equipamientos previstos en el respectivo Plan. En definitiva, no hay ningún obstáculo para hallar aquí el fundamento último de su deber de contribuir a la existencia y funcionamiento de todos los servicios urbanísticos allí previstos. Naturalmente, ese deber de destino efectivo al uso predeterminado comportará el de su mantenimiento en «condiciones de seguridad, salubridad y, ornato público».
Ello es así máxime cuando en favor de esa misma tesis milita otro poderoso principio que la Constitución ha querido convertir en motor de la actuación administrativa, el servicio a los intereses generales, que, en cierta forma, confluye con el segundo elemento en que decíamos se proyectaba el deber de conservación, el de un reforzamiento del intervencionismo de la Administración en este campo. Es evidente que, en el caso concreto de la Administración urbanística típica, la municipal, el servicio a los intereses generales se contrapone al servicio a los intereses particulares de los copropietarios de una urbanización privada, surgida a su sola iniciativa y para su sola satisfacción (al menos, como regla general), aunque únicamente fuera por la insuficiencia endémica de la Hacienda Municipal para hacer frente a las necesidades más acuciantes de los vecinos y a: la prestación de los servicios básicos.
Ahora bien, este segundo principio no sólo se proyecta en el desplazamiento a los copropietarios de la Urbanización privada de la responsabilidad del buen mantenimiento de la misma, sino también en el reforzamiento de la competencia de la propia Administración para exigir ese resultado.
Por otro lado, ya el artículo 10.2 RD ponía en manos de los Ayuntamientos respectivos la facultad de dictar órdenes de ejecución de las obras...
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