Urbanizaciones privadas ilegales y fórmulas de legalización

AutorManuel Ángel Martínez García
CargoNotario
Páginas57-92
  1. INTRODUCCIÓN

    1. Incardinación de la conferencia en el propósito del curso. Referencia a las relaciones entre la actividad de Notarios y Arquitectos

      El propósito de este curso en el que tengo el honor de intervenir, abriendo, además, el elenco de las conferencias pronunciadas por Notarios, es, como indica su presentación, buscar una integración entre las reglas que disciplinan la actividad pública urbanística y las normas, legales y convencionales, que desde el mundo del Derecho privado se proyectan también sobre el urbanismo, sus mecanismos y sus consecuencias. Somos los Notarios y los arquitectos dos de los colectivos más directamente implicados en la consecución de la eficacia de las normas públicas y privadas, en el logro de una actividad urbanística más conforme con la pretensión del legislador, que no debe ser sino el trasunto de lo que la sociedad civil demanda.

      Como bien indica el protocolo de colaboración que el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, el Consejo General del Notariado y el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España suscribieron en fecha 25 de noviembre de 1998, los Arquitectos, en cuanto técnicos que intervienen en la realización material del urbanismo, y los Notarios, en cuanto han de verificar el cumplimiento estricto de la legalidad con ocasión del ejercicio de sus funciones, son profesionales a los que incumbe especialmente el deber de colaborar en el logro de uno de los objetivos básicos del legislador urbanístico: salvaguardar la disciplina en el sector y procurar la seguridad jurídica.

      Como tendremos ocasión de comprobar en el curso de esta exposición, son las urbanizaciones privadas uno de los campos en que las normas y las actuaciones públicas y privadas se entremezclan de manera especial, y en la que la actividad de arquitectos y notarios puede coadyuvar de forma decisiva a que se comporten con regularidad y eficacia en su estructura y funcionamiento. Esa actividad, en puridad, debería presidir la formación de la urbanización desde su momento inicial, pero, por desgracia, no siempre ha sido así, y las insuficiencias normativas, tanto en la generación de las leyes como en su aplicación, han provocado que el nacimiento, la estructuración y el funcionamiento de las urbanizaciones privadas no siempre hayan respetado el marco legal; de uno y otro aspecto, con predominio del segundo, debo ocuparme en el curso de esta exposición.

    2. El fenómeno objeto de estudio: su caracterización práctica, su origen, causas y consecuencias

      La proliferación de las urbanizaciones privadas (legales e ilegales) en nuestro país es un fenómeno que alcanza especial relevancia con la reconstrucción económica posterior a la guerra civil y que se manifiesta en dos vertientes de origen distinto, pero de consecuencias prácticas muy similares:

      1. Especialmente a partir de los años cincuenta, las ciudades comenzaron a recibir una muy importante inmigración procedente del mundo rural, en busca de mayores posibilidades de trabajo y de un medio más cómodo de vida, lo que se unió al renacimiento de las industrias y a la mecanización de las labores agrícolas. La todavía escasez de recursos y la ausencia de instrumentos urbanísticos eficaces hasta la Ley del Suelo de 1956 propició el nacimiento en las afueras de las ciudades de núcleos poblacionales desordenados y carentes, en muchas ocasiones, de las mínimas estructuras necesarias.

      2. Pero es otra vía de surgimiento de la actividad urbanizadora desordenada la que principalmente está en la raíz del problema que estudiamos. El aumento de la calidad de vida a partir de mediados de los años sesenta, la mejora de las comunicaciones y el surgimiento de la sociedad del ocio, con la explosión del fenómeno turístico, unido al cuestionamiento de la ciudad como lugar más adecuado para el desarrollo integral de la persona, provocaron, por un lado, una ocupación de los alrededores de los núcleos urbaños por edificaciones aisladas, con parcela de terreno y con pretensión unas veces de primera, otras de segunda residencia y, por otro, la proliferación de viviendas vacacio-nales en las zonas turísticas, en ambos supuestos, con grandes dosis de desorden e indisciplina urbanística. A ello contribuyó la demanda de grandes capas de población a la propiedad de una segunda residencia, lo que ha sido históricamente aprovechado por promotores poco escrupulosos que ofertaban suelo barato, pero carente de cualquier tipo de servicios urbanísticos.

      En conexión con todo ello, de un modo genérico puede afirmarse que hay urbanización ilegal cuando un suelo urbano o urbanizable se divide en varias parcelas sin estar aprobado el instrumento de planeamiento que les daría legitimidad urbanística, o cuando se produce una división del suelo rústico o no urbanizable de forma que podría derivarse del mismo la formación de un núcleo de población. Gutiérrez-Alviz Conradi y Romero Candau, citando a Gutiérrez Colomina, al estudiar ese devenir histórico al que hemos hecho referencia, clasifican las urbanizaciones o parcelaciones ilegales, por el supuesto fáctico a que responden, en varios grupos:

    3. Parcelaciones rústicas: divisiones de fincas rústicas en parcelas de una cierta entidad (más de dos hectáreas), con pretensiones de pequeña explotación agrícola, respondiendo a niveles medio-altos de renta.

    4. Parcelaciones ilegales tradicionales: situadas en los aledaños de poblaciones sin plan parcial, dirigidas a segunda residencia, respondiendo a niveles medio-bajos de renta.

    5. Parcelaciones ilegales de regadío: caracterizadas por la existencia de redes de regadío comunes, con cobertizos en su interior, someramente acondicionados para vivienda, que posteriormente se amplían y dedican a primera residencia, respondiendo a niveles bajos de renta.

    6. Parcelaciones de transición, o parcelas dispersas sin orden entre ellas, en las que se unen supuestos de las tres anteriores.

    7. Parcelaciones en los suburbios de las ciudades, destinadas a primera residencia, en régimen de autoconstrucción y con muy escasas o nulas dotaciones (infraviviendas).

      La reacción del legislador frente a este fenómeno fue lenta, pero ciertamente más ágil en el campo administrativo que en el civil. La reforma de la Ley del Suelo por la de 2 de mayo de 1975, el texto refundido de 9 de abril de 1976 y los Reglamentos de desarrollo de 1978 se enfrentan decididamente con el fenómeno de las parcelaciones ilegales, definiendo su concepto e imponiendo graves sanciones a los promotores; ahora bien, la efectividad práctica de las medidas no fue la deseada.

      La Constitución de 1978 ha puesto las bases de un nuevo impulso normativo, no sólo con la recepción entre los derechos fundamentales y entre los principios rectores de la política social y económica de aspectos íntimamente desarrollados con el fenómeno urbanístico (el derecho a una vivienda digna y adecuada, la protección del medio ambiente, la búsqueda de la calidad de vida, la utilización racional de los recursos naturales.. .) y con la articulación de un nuevo enfoque del derecho de propiedad (con el definitivo abandono del dominio ilimitado de raigambre decimonónica y la asunción de la función social como elemento interno, tal como se ha preocupado de subrayar el Tribunal Constitucional en diversas sentencias) sino también con la definición (sensiblemente imprecisa) de las competencias atribuibles al Estado y a las Comunidades Autónomas, incluyendo en éstas la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 148.3). La Ley del Suelo de 25 de julio de 1990 no aportó cambios significativos en materia de parcelaciones (sí en lo relativo a la legalidad de las edificaciones), aunque sí lo hizo el Texto Refundido de 26 de junio de 1992. Sin embargo, la invasión de competencias que el legislador estatal cometió frente a las Comunidades Autónomas provocó que el Tribunal Constitucional, en la decisiva sentencia 61/1997, de 20 de marzo, decretara la inconstitucionalidad de una gran parte del citado texto. El último paso, por ahora, del desarrollo legislativo ha venido dado por la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones de 13 de abril de 1998, alrededor de la cual se dibuja un complejo panorama, y es este esquema normativo al que habremos de atender para fijar conceptos:

      1. La legislación estatal básica, constituida por la citada Ley de 13 de abril de 1998, complementada por las disposiciones que esta misma Ley, en consonancia con la sentencia del TC, ha declarado vigentes del Texto Refundido de 1992, con las disposiciones aún vigentes del Texto Refundido de 1976 y con las vigentes de los Reglamentos de 1978.

      2. La legislación directamente aplicable emanada de las Comunidades Autónomas, reconocidas por el TC como instancia decisiva en la formulación de la normativa urbanística. En Cataluña, las disposiciones que más nos interesaran a estos efectos son el Texto Refundido de los textos legales vigentes en materia urbanística, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990 de 12 de julio, y el Reglamento sobre medidas para facilitar la ejecución urbanística, aprobado por Decreto 303/1997 de 25 de noviembre, y habremos de estar atentos al proceso de elaboración de la nueva legislación sobre el suelo.

      3. La regulación contenida en los diversos instrumentos del planeamiento municipal.

      4. Y las normas contenidas en el Real Decreto de 4 de julio de 1997, complementarias del Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria, dictadas por el Estado en ejercicio de su competencia exclusiva sobre la «ordenación de los registros e instrumentos públicos».

      En cambio, en el ámbito privado, el impulso legislativo brilló por su ausencia: la Ley de Propiedad Horizontal de 21 de julio de 1960, cuya insuficiencia normativa fue denunciada enseguida por Manuel de la Cámara en un conocidísimo estudio, ignoró totalmente el fenómeno de las urbanizaciones privadas, cuya regulación hubo de quedar encomendada a la práctica profesional y fue siendo moldeada singularmente por la labor...

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