El suelo urbanizable sectorizado en la Ley canaria de ordenación del territorio

AutorManuel J. Sarmiento Acosta
CargoProfesor Titular de Derecho Administrativo
  1. INTRODUCCION

    1. El impacto originado por la «peculiar» Sentencia núm. 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional (Ponentes: E. RUIZ VADILLO y P. GARCIA MANZANO), sobre el urbanismo español, ha sido considerable y ha obligado a las Comunidades Autónomas a elaborar y aprobar Leyes en un tiempo récord para evitar el vacío normativo y la radical inseguridad resultante del sistema de fuentes derivado de la Sentencia (Ref.). Como es de sobra conocido, la mencionada Sentencia declaró inconstitucionales casi las dos terceras partes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y redujo notoriamente la posición del Estado en orden a legislar sobre la materia. Por ello, son muchas las Leyes que se han aprobado en los dos últimos años, las cuales deben ser interpretadas, aplicadas y conjugadas con la legislación estatal que por virtud de la STC 61/1997 ha quedado vigente (Ref.), lo que sin lugar a dudas dibuja un panorama complejo y confuso, casi próximo al caos, que obliga a la adopción de algunas medidas organizativas y legislativas para hacer inteligible y, por tanto, operativo al urbanismo (Ref.).

    2. La Comunidad Autónoma de Canarias, con ocasión de esta criticable Sentencia constitucional (Ref.), ha entrado en una nueva e importante etapa, toda vez que ha aprobado una Ley de Ordenación del Territorio (Ref.) de una evidente ambición y, paralelamente, ha derogado un conjunto de Leyes parciales que hasta el momento han integrado lo que podría llamarse sin exceso el «Derecho urbanístico canario». Para formular esta Ley, como no podía ser de otra forma, el legislador autonómico se ha apoyado en los títulos constitucionales y estatutarios pertinentes, que interpretados en congruencia con la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, dan cobertura a las nuevas normas. Así, el artículo 148.1.3 de la Constitución Española, y los artículos 30.15 y 16 y 32.12 del Estatuto de Autonomía de Canarias, reconocen la competencia de la Comunidad para dictar una Ley que afecta no sólo al urbanismo, sino también al medio ambiente y la ordenación del territorio, sectores que se unen, relacionan y condicionan, de acuerdo con las tendencias de los nuevos tiempos, que van, justamente, en esa dirección (Ref.).

    3. Esta Ley, que tiene 235 artículos y varias disposiciones adicionales y transitorias, regula la clasificación del suelo de acuerdo con la trilogía clásica -suelo urbano, urbanizable y no urbanizable- y con las nuevas tendencias de corte liberalizador que también se observan en la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril (Ref.). De suerte que la clasificación del suelo responde a lo previsto en la referida Ley estatal, quedando, pues, el suelo urbanizable como «aquel suelo no incluido en ninguna de las clases anteriores» (cfr. art. 10 de la Ley 6/1998 y la exposición de motivos de la Ley canaria). Ahora bien, la Ley no se queda aquí, sino que, también con carácter diferencial, prevé el suelo urbanizable turístico y estratégico, ya que ambos responden a criterios vinculados a intereses de carácter supralocal o suprainsular, sin perjuicio de establecer un espacio competencial municipal. Estas categorías de suelo urbanizable están mediatizadas por criterios ordenadores del planeamiento de ordenación insular o territorial jerárquicamente prevalente, y son prueba de la perspectiva integradora por la cual las cuestiones ambientales y territoriales afectan o repercuten de forma palmaria en el urbanismo estrictamente considerado.

  2. ACERCA DE LA CLASIFICACION Y CALIFICACION DEL SUELO

    Por virtud de la clasificación del suelo se establece la categoría, clase o tipo de suelo en función de su destino básico. En cambio, la calificación se aplica para designar la subdivisión de esas clases de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos (industrial, comercial, etc.). Como refiere ANTONIO CARCELLER (Ref.), ambas están regidas por criterios distintos, porque mientras que la clasificación es una operación que aparece sometida a numerus clausus, la calificación constituye un verdadero numerus apertus, lo que quiere decir que «es la imaginación del planificador la que inventa los tipos tanto en su denominación como en su contenido, siempre, naturalmente, dentro de los límites de la racionalidad que impone el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos» (STS de 11 de febrero de 1991).

    La STC 61/1997, de 20 de marzo, después de declarar que las condiciones básicas a que se refiere el artículo 149.1.1 de la Constitución expresan en última instancia una cierta concepción del derecho de propiedad, aseveró que el artículo 9.1 del TRLS «dispone tan sólo la existencia de tres supuestos básicos por relación con el derecho de propiedad urbana, a fin de distinguir otros tantos regímenes jurídicos fundamentales (...). Estas hipótesis, por lo demás, no son sino consecuencia necesaria del carácter artificial de esta manifestación del dominio, en cuanto que producto histórico del hombre», por lo que el régimen jurídico de la propiedad del suelo, desde la perspectiva urbanizadora, plantea problemas específicos, «que pueden requerir un tratamiento jurídico también propio, según el supuesto de que se trate». Por consiguiente, el Alto Tribunal, aplicando el criterio general en virtud del que deben distinguirse las normas que guardan una estrecha relación con el derecho de propiedad de las que se refieren a la ordenación de la ciudad y sus técnicas, considera válidas las tres clases de suelo que se establecieron en la reforma de 1975-1976, y que mantiene el Texto Refundido de 1992, es decir, urbano, urbanizable y no urbanizable. Esta clasificación la define el Estado, toda vez que «constituye también el presupuesto lógico-jurídico para la aplicación del entero sistema de valoraciones a efectos indemnizatorios, por lo que entronca con la determinación del presupuesto de hecho que permita el ejercicio de la competencia estatal en la materia (art. 149.1.18)».

    Lo que, sin embargo, queda fuera del ámbito del legislador estatal es hacer una definición técnica de qué se entiende por suelo urbano, ya que, en este caso, «no se limita a enunciar los grandes supuestos en que puede encontrarse el suelo», sino que «prefigura, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico», y aun cuando la legislación estatal pueda utilizar «ciertos criterios de valoración según el estado en que se encuentre el proceso de urbanización», sólo puede hacerlo «en sus líneas generales, sin pretensiones definidoras y al simple objeto de fijar algunas de las consecuencias jurídicas», lo que indica que las Comunidades Autónomas pueden definir qué se entiende por suelo urbano o urbanizable, siempre que su clasificación técnica tenga encaje y coherencia con esas hipótesis generales que ha establecido el legislador estatal» (Ref.).

    La reciente Ley 6/1998 determina las distintas clases de suelo siguiendo el patrón tradicional de nuestro Derecho Urbanístico: suelo urbano, urbanizable y no urbanizable (art. 7), pues constituye, según reza su exposición de motivos, el «presupuesto mismo de la definición de las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana». Este régimen jurídico intenta flexibilizar el estatuto básico de la propiedad del suelo y soslayar de este modo rigideces innecesarias que puedan impedir el despliegue por los legisladores autonómicos y por las Administraciones Públicas competentes de políticas urbanísticas más flexibles (Ref.). La Ley aspira así al aumento de la oferta del suelo, haciendo posible -prosigue la exposición de motivos- «que todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservación, pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado». A tal fin, se propone una liberalización en línea con la vía abierta por el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio. Y así, con el suelo urbanizable se pretende eliminar la rigidez inherente a la programación en orden a promocionar actuaciones urbanísticas en todo el suelo que, respetando la legislación y los planes, sea apto para urbanizar (Ref.). Por tanto, es claro que el ámbito del suelo urbanizable ha crecido al amparo de esta última reforma, pues se configura con carácter residual. El artículo 10 es explícito en este punto cuando dispone: «El suelo que a los efectos de esta Ley no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la condición de suelo urbanizable. Y podrá ser objeto de transformación en los términos establecidos en la legislación urbanística y el planeamiento aplicable» (Ref.).

  3. BREVE REFERENCIA HISTORICA SOBRE EL SUELO URBANIZABLE

    En gran parte, el objetivo más emblemático de la reforma es el suelo urbanizable, porque se pretende incrementar la oferta de suelo y evitar rigideces y alargamientos innecesarios en el proceso urbanizador y edificatorio. Por este motivo, conviene detenerse, aunque sea brevemente y sin ninguna pretensión exhaustiva, en la evolución histórica de esta clase de suelo para calibrar en toda su dimensión la novedad que se ha introducido por el legislador. Y así observamos que la técnica por la cual se clasifica el suelo aparece expresamente en la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana (Ref.), que regulaba el suelo rústico, en el cual no se permitía la urbanización, aunque sí una pequeña edificación en favor de sus propietarios y en la proporción general y uniforme para todo el territorio del Estado, de un metro cúbico por cada cinco metros cuadrados de superficie; el llamado suelo de reserva urbana, el cual sí podía ser urbanizado, preferentemente por sus propietarios, mediante la aprobación de un Plan Parcial, y en los términos previstos en el planeamiento general; y el suelo urbano, que era apto para la edificación, esto es, suelo que por estar ya urbanizado el derecho a urbanizar se atribuye a los propietarios de los solares...

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