Del suelo no urbanizable al suelo rústico: evolución de la normativa urbanística estatal con referencia a la...

AutorLuis Martín Rebollo
CargoCatedrático de Derecho Administrativo - Universidad de Cantabria

Del suelo no urbanizable al suelo rústico: evolución de la normativa urbanística estatal con referencia a la legislación del suelo de Cantabria*

I Introducción: la ocupación ilegal del suelo rústico y la historia de un artículo a contracorriente

1. La finalidad de este trabajo es llevar a cabo un recorrido por la normativa estatal que hasta hace poco tiempo ha regulado el suelo rústico o no urbanizable para fijarme después en las previsiones de la normativa de Cantabria. Todo ello desde la perspectiva genérica que se adopta que, adelanto ya, no es la perspectiva negativa y radical sino la del desarrollo sostenible y la búsqueda de equilibrios. Perspectiva que me permitirá alguna reflexión adicional extrapolable al ámbito territorial al que preferentemente se atiende.

El ámbito territorial de preferencia es el de la Comunidad de Cantabria donde el urbanismo está regulado por la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo (la Ley del suelo, en lenguaje coloquial), y, además, por lo que ahora interesa, por la Ley 2/2004, de 27 de septiembre, que aprueba el llamado Plan de Ordenación del Litoral, aunque en realidad, en muchos de sus preceptos, es una Ley paralela a la anterior, a la que sustituye en el ámbito que les es propio, esto es, el de buena parte de los 37 municipios costeros.

Pero para hablar de la regulación del suelo rústico en la Ley 2/2001 hay que hacerlo, en mi opinión, primero, desde una perspectiva más general. Desde una reflexión genérica sobre el papel de un suelo cuyo destino es, justamente, quedar excluido del desarrollo urbano. Aunque -y esto conecta con lo que al final diré- por razones de son fácilmente explicables la presión económica ha hecho que en muchos municipios se haya generalizado la idea (falsa) de que todo el mundo tiene derecho a construir en su terreno y que, en consecuencia, cuando se prohíbe hacerlo el legislador o el planificador está «quitando, reduciendo, esquilmando» al propietario de algo que previamente le pertenece. No hay tal. Pero la idea se ha generalizado a la vista de los (malos) ejemplos del pasado y de la discrecionalidad con la que se han manejado históricamente las limitadas excepciones prevista en la legislación urbanística desde 1956.

2. En 1986, la Revista de Derecho Urbanístico publicó un artículo que desde que lo leí me pareció un texto excelente, realista, decidido y valiente. La ocupación ilegal del suelo rústico o el juego de una noche de varano, se llamaba. Su autor, ROGER SÁNCHEZ DEL RÍO, un arquitecto (RDU, núm. 98, mayo-junio 1986, págs. 423 ss.). Creo que puede ser de interés un resumen relativamente detallado del mismo en la medida en que los problemas que suscita y las propuestas que sugiere siguen siendo, a mi juicio, de plena actualidad.

El artículo comienza contando varias historias, como si se tratara de una obra de teatro. La escena primera es la de una familia que acaba de pagar su piso en el extrarradio de una ciudad y animados por los vecinos, que habían comprado una parcelita en el campo, deciden imitarles. Les dan facilidades y se lanzan a ello. Hacen un cobertizo. Construyen una cerca con materiales de desecho. Es el inicio de una nueva vida, con la posibilidad incluso de una pequeña huerta, con la ilusión de una vuelta al recuerdo de la vida en el pueblo...

La escena segunda se ubica en una oficina pública donde las infracciones urbanísticas se amontonan. Un procedimiento lento, farragoso, en el que hay que localizar al infractor que no siempre aparece o cambia de razón y domicilio. Hay que notificarle. Luchar contra la caducidad. Ajustar la cuantía. Contestar los recursos... En el área noble de la Consejería unos políticos se niegan a reconocer los hechos. Otros, más pragmáticos, aceptan de mala gana la legalización a cambio, eso sí, de las correspondientes cesiones y de desarrollar un proyecto de urbanización. Los técnicos progresistas, por su parte, se lamentan de la situación (se están cargando el campo) y piensan que habría que hacer un escarmiento. Demoler y hacer cumplir la ley a rajatabla.

Hay un tercer acto cuyo escenario se sitúa en los días posteriores a unas elecciones municipales. El nuevo alcalde quiere dinamizar el pueblo, que vaya a él más gente. Y los electores le han apoyado, de modo que aunque el Secretario clame diciendo que hay que impedir que se siga construyendo, hay muchos intereses en juego. Los nuevos asentamientos traen dinero. Los de la tienda están contentos. Y más aún los del bar, que se apresuran a ampliar el negocio para poder dar más comidas los domingos. Es la gente del pueblo que se había ido a la ciudad. Luego han llegado otros amigos. Y amigos de esos amigos. Y al final «había viviendas/chalés/casitas/chamizos/pequeños almacenes por doquier». Las basuras crecían. Pero empezaba a haber gente joven por el pueblo. Y casi todo el mundo parecía estar contento: el panadero, el tendero, el albañil, los artesanos...

Escena cuarta. Estudio de arquitectura encargado de redactar unas Normas urbanísticas. Todo parecía fácil y sin problemas. Hasta que se dan cuenta que hay cuatro veces más viviendas que las censadas. Diseminadas. En urbanizaciones ilegales, sin proyecto, sin licencia. El equipo redactor, que está pagado por la Comunidad, sólo recibe la instrucción del muro inquebrantable de la Ley como referencia. El Ayuntamiento, por su parte, se sentía vinculado a sus electores, a sus problemas y a sus influencias. Pedía realismo político...

Y, ¿en qué consiste el juego de una noche de verano que da nombre al artículo que sintetizo? SÁNCHEZ DEL RÍO lo precisa bien. Se trata de legalizar el mayor número de edificaciones al menor coste posible. Los particulares sin pagar mucho. La Administración sin vulnerar la Ley del todo y obteniendo la máxima rentabilidad. El equipo redactor de las Normas logrando compromisos varios. Es un juego que -dice el autor- se puede llevar a cabo de forma coaligada, en parejas: la más frecuente entre Ayuntamiento y usuarios; la menos frecuente entre la Comunidad y los usuarios, aunque también cabe la pareja Ayuntamiento-Comunidad Autónoma en períodos electorales. Las estrategias de ese juego pasan por resistir. El usuario es informado de que si logra que pasen cuatro años su casa no podrá se derribada. Si el Ayuntamiento le reclama no debe contestar. Si es la Comunidad Autónoma, se debe refugiar en una asociación de perjudicados. Logrará que el vendedor cumpla los compromisos mínimos de urbanización pactados: pagará la traída del agua, la fosa séptica, la luz... Deberá defender la potencialidad agrícola de la propiedad y por eso la piscina se disfrazará de alberca y la casa de caseta. El tiempo, por lo general, juega a su favor.

La estrategia más beneficiosa para la Administración es evitar el comienzo del juego. Pero si el juego se inicia por la razón que sea, ante la ilegalidad, su actitud se limita a una de estas dos alternativas: demoler o incorporar la realidad a una nueva legalidad. La primera tiene costes de popularidad y, a la postre, de votos. La segunda posibilita ganar la partida, pero exige cierto grado de imaginación: exige pensar otros modos de asentamiento que la urbanización tradicional, diseñar infraestructuras con tecnologías blandas para usos no intensivos, considerar que hay una demanda para todo ello, encauzar actividades de ocio productivo, potenciar el uso racional del suelo a través de fórmulas intermedias entre lo urbano y lo rústico. Todo conduce a una interpretación abierta e imaginativa de la Ley del Suelo. «Pero no del suelo urbano. Ni siquiera del suelo urbanizable. Sino del suelo rústico. Olvidándonos del suelo no urbanizable». Este es el verdadero reto para los urbanistas en torno a la ordenación del territorio. «Porque -cito textualmente- la estrategia mejor no es la que sirve para ganar la partida de este verano, sino aquella que impida seguir jugando en veranos sucesivos. Una estrategia que evite la aparición de edificaciones ilegales. Que sea capaz de canalizar la demanda existente (...). Que no se limite a legalizar periódicamente las actuaciones ilegales pretéritas. Que evite situaciones de frustración o falta de credibilidad entre administradores y administrados». Una estrategia que contemple diversos niveles de asentamiento. Que rompa la secular ruptura entre el bloque de pisos y el baldío. Dotando de urbanidad a las áreas rústicas. Abriendo el campo a otras actividades que eviten su progresivo despoblamiento. Con sólo dos limitaciones: la capacidad del territorio para soportar determinados usos y la modalidad urbana de construcciones y asentamientos. En suma, «una estrategia basada en la promoción desde el planeamiento de una oferta suficientemente amplia y diversificada».

El equipo redactor de las hipotéticas normas del ejemplo necesita lograr que el Ayuntamiento asuma su estrategia. Generará convenios. Propiciará contrapartidas. Negociará diversidad de servicios, sin dejarse contagiar por la, con frecuencia, estrechez de miras de los Ayuntamientos, pero tampoco por la abstracción esquemática esgrimida por la Administración más alejada. En cualquiera de sus posibles opciones queda absolutamente claro que la única vivienda permitida será la unifamiliar. Que los suelos con mayor calidad medioambiental han de...

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