La nulidad de pleno derecho de los convenios urbanísticos concertados por el promotor urbanístico y la posible inscripción en el Registro de la Propiedad de cargas y limitaciones no exigidas por la legislación urbanística

Autor:Juan Antonio García García
Cargo:Profesor Contratado Doctor. Universidad de La Laguna
Páginas:3019-3041
RESUMEN

Convenios urbanísticos. Registro de la propiedad El artículo 16.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 —que declara la nulidad de pleno derecho de los convenios urbanísticos suscritos por el sujeto al que identifica como «promotor de la actuación» con la Administración Pública, por los que se establezcan obligaciones o prestaciones adicionales o más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados—, ha suscitado algunas dificultades interpretativas,... (ver resumen completo)

 
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Una interpretación de los artículos 16.3 y 19.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008

Planteamiento general

El artículo 16.3 del Real Decreto Legislativo 2/2008, del Texto Refundido de la Ley del Suelo, declara que toda cláusula en un convenio celebrado por el promotor de la actuación urbanística con la Administración a través de la cual imponga sobre las fincas comprendidas en la unidad de actuación obligaciones superiores a aquéllas que exige la ley es nula en cuanto perjudique a los propietarios. Entiendo que este precepto en manera alguna ha prohibido absolutamente la existencia de convenios en el ámbito de la ejecución del planeamiento urbanístico, ni ha sustraído a los propietarios de cualquier posibilidad de incidir válidamente sobre el estatuto o situación jurídico-real de los inmuebles por vía convencional con la Administración urbanística, haciendo oponibles tales compromisos a terceros a través de la publicidad registral en cuanto impliquen alguna mutación jurídico-real (como prevé el art. 19.1 del mismo TRLS 2008), sino que, propiamente, ha establecido límites a las titularidades y/o a los poderes fiduciarios, en cuanto tales por esencia limitados, que por ley ostentan aquellos sujetos que promueven o ejecutan las actuaciones transformadoras del suelo sobre fincas de ajena pertenencia. Sobre ello tratan las páginas siguientes.

1. Una nueva causa de nulidad de pleno derecho de los Convenios urbanísticos La nulidad de pleno derecho de los convenios concertados por el promotor urbanístico con la Administración y la posible inscripción en el Registro de la Propiedad de cargas y limitaciones no exigidas por la Legislación urbanística

El artículo 16 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio) precisamente en relación con los deberes de promociónPage 3021 de las actuaciones de transformación urbanística que pesan sobre los propietarios del suelo, en cuanto contenido del derecho de propiedad (art. 9 TRLS 2008) —deberes que relaciona en su número 1 para señalar en su número 2 que los terrenos incluidos en el ámbito de actuación que señalen los correspondientes instrumentos de planeamiento o de ejecución del mismo quedan afectos, «con carácter de garantía real» al cumplimiento de tales deberes—, dispone al efecto, número 3, que «los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación celebre con la Administración correspondiente, no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados. La cláusula que contravenga estas reglas será nula de pleno derecho»1.

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Como sabemos también el artículo 19 del mismo Texto Refundido de la Ley del Suelo, artículo 19.12, afirma de manera inequívoca, al igual que lo hicieron sus precedentes normativos más inmediatos, el denominado «principio de subrogación real» de las fincas en los límites y vinculaciones derivadas de la ordenación urbanística4, distinguiendo al efecto entre losPage 3023 «deberes del propietario» —de los que se afirma indudablemente que son exigibles frente a cualquier propietario, sea el originario o ya un causahabiente por cualquier título de aquél—, y aquellas obligaciones voluntariamente asumidas por un determinado propietario con la Administración, por vía convencional, que al no tener la naturaleza de deberes legales sólo pueden fundarse en aquel convenio suscrito, o, respecto de terceros, en la oponibilidad que les confiere la publicidad registral. Precisamente, respecto de estas últimas, insistimos, la oponibilidad erga omnes, deriva, es eso al menos lo que se infiere de este artículo 19.1 in fine, no de la ley (puesto que no son deberes legales), tampoco del convenio suscrito (habida cuenta de la eficacia relativa del mismo, y de que éste como tal no accede nunca al Registro de la Propiedad, sin perjuicio de que pueda dar lugar a asientos concretos en éste)5, tampoco de la posible autonomía de la voluntad que pueda conceder nuestro ordenamiento en la creación, constitución o modificación de los derechos reales (autonomía de la voluntad y numerus apertus), sino de la publicidad que a las mismas les confiere el Registro de la Propiedad.

Mas entonces, ¿el artículo 16.3 TRLS 2008 ha dejado sin contenido alguno al artículo 19.1 del mismo cuerpo legal?, ¿ha desaparecido la vía convencional como fuente de deberes y cargas que, previa constancia registral, pueden ser oponibles a los terceros adquirentes de un determinado inmueble? O, simplemente, el legislador ha excluido al sujeto que denomina «promotor de la actuación» de toda posibilidad de influir por vía convencional en el estatuto jurídico-real de los inmuebles, aunque sólo en cuanto perjudique a terceros propietarios, no alcanzando tal limitación a los posibles propietarios a los que no fuere posible calificar como tal «promotor de la actuación», que sí tendrían entonces la posibilidad de pactar obligaciones y cargas aún en perjuicio de los posteriores adquirentes del inmueble y hacerlas oponibles a éstos mediante la correspondiente publicidad registral.

Por otra parte, ¿podría también el promotor de la actuación, que es al propio tiempo propietario, establecer tales cargas y gravámenes en exceso de las previstas por el legislador?

Evidentemente las respuestas a los interrogantes anteriores dependerán del alcance subjetivo que se dé a esta figura, que, por otra parte, la ley no define, del «promotor de la actuación», también del alcance y sentido que deba darse a estos actos y negocios que la ley exige que sean perjudiciales, y también la forma y el momento, y los efectos en que tal nulidad de pleno derecho que el precepto afirma, resulta operativa, atendiendo en este último aspecto, al posi-Page 3024ble desenvolvimiento en el Registro de la Propiedad, de esta causa de nulidad de pleno derecho. De estas cuestiones me ocuparé seguidamente.

Las interpretaciones que conducen a un ámbito de aplicación de la norma excesivo

La novedad de la norma que se introduce, y las dudas que se plantean en orden a su naturaleza y su ámbito de aplicación, han propiciado algunas interpretaciones que entiendo resultan excesivas. Algunos comentaristas6 afirman que «las nuevas previsiones legales lo que vienen a suponer es un rechazo frontal de los convenios urbanísticos según han venido siendo utilizados en la práctica en su mayor parte» [coincido con ello], pero añaden que tal rechazo legislativo se proyecta sobre «los de gestión porque ordinariamente han sido identificados con los que imponían mayores cargas o cesiones», con lo que vienen a afirmar que en la actualidad «la utilidad del convenio se sitúa dentro de su finalidad más genuina, que es su engarce dentro exclusivamente de la gestión urbanística con el objeto de encontrar fórmulas alternativas de ejecución del planeamiento, aconsejadas o impuestas por la singularidad del caso y sin ir acompañadas de quebranto alguno en el contenido del derecho»7. Por ello, se concluye afirmando que: «De este modo se hace realidad, y no una mera declaración de intenciones, la definición del contenido del derecho de propiedad desde la Ley y el planeamiento, contenido que queda excluido de toda posible alteración, ni siquiera resultante de una aparente decisión voluntaria de la propiedad». En definitiva, se afirma así, ésa es al menos mi conclusión, que más que hablar de una función social de la propiedad, modelada por la legislación urbanística dentro de la que está esta nulidad de pleno derecho que se contiene en el artículo 16.3 TRLS 2008, vendría a ser más bien una propiedad-función, un poder funcional del que ha quedado excluido todo ámbito de autonomía de su titular. ¿Es este el derecho de propiedad recognoscible que debe quedar tras su desarrollo, teniendo en cuenta la función social de la propiedad, por el legislador ordinario?

Los términos literales del precepto, y el trasfondo social y las circunstancias históricas que motivan su introducción por el legislador estatal conducen a otra interpretación. Entiendo por ello que esta nulidad de pleno derecho sólo opera en relación con los convenios de ejecución urbanística celebrados por el promotor de la actuación transformadora, que no es propietario del suelo que transforma, pero sobre el que, de forma legal, tiene posibilidades de configuración, física y/o jurídica. La finalidad del precepto es evitar quePage 3025 mediante el juego del convenio y de la oponibilidad registral de lo inscrito en base al mismo, se consume un resultado extralimitado...

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