El concepto urbanístico de alineación y su relación con la protección de los conjuntos históricos

AutorFederico García Erviti/Eduardo Caruz Arcos
CargoDoctor Arquitecto Profesor Titular ETSA. Universidad Politécnica de Madrid/Abogado Profesor Asociado de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla
1. Introducción

El artículo 20 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español1 impone al municipio o municipios en que se encontrare un Conjunto Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica2 la obligación de redactar un Plan Especial de Protección del área afectada por la declaración u otro instrumento de planeamiento de los previstos en la legislación urbanística cuya aprobación debe contar, además, con el informe favorable de la Administración competente en materia de protección de los bienes culturales.

La obligación legal descrita ha sido objeto de un concienzudo estudio por la doctrina científica que, con cierta unanimidad, ha destacado el acierto de coordinar los instrumentos urbanísticos con las técnicas de protección de los bienes culturales inmuebles3.

En el presente estudio se propone el análisis de una cuestión concreta relacionada con el deber enunciado en el artículo 20.1 de la LPHE, si la ordenación urbanística de los conjuntos históricos puede modificar o alterar las alineaciones urbanas existentes o, por el contrario, el deber de conservación de los conjuntos históricos impide dichas transformaciones.

El análisis del tema planteado conduce a la formulación de un segundo interrogante, todavía no considerado con el debido detenimiento por la doctrina y la jurisprudencia, qué debe entenderse a estos efectos por «alineación».

El objeto del presente estudio es ofrecer una respuesta razonada a las dos preguntas propuestas, analizando las fuentes del Derecho Urbanístico y de los bienes culturales y su aplicación por los órganos jurisdiccionales.

2. La prohibición legal de modificar las alineaciones urbanas en el interior de los conjuntos históricos conforme a la ley del patrimonio histórico español

El apartado tercero del artículo 20 de la LPHE tiene el siguiente tenor literal:

«Hasta la aprobación definitiva de dicho Plan el otorgamiento de licencias o la ejecución de las otorgadas antes de incoarse el expediente declarativo del Conjunto Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica, precisará resolución favorable de la Administración competente para la protección de los bienes afectados y, en todo caso, no se permitirán alineaciones nuevas, alteraciones en la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones»4.

Por su parte, el artículo 21.3 de la LPHE establece:

«3. La conservación de los conjuntos históricos declarados bienes de interés cultural comporta el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica, así como de las características generales de su ambiente. Se considerarán excepcionales las sustituciones de inmuebles, aunque sean parciales, y sólo podrán realizarse en la medida en que contribuya a la conservación general de carácter del conjunto. En todo caso, se mantendrán las alineaciones urbanas existentes»5.

Los preceptos citados prohíben, de forma expresa y categórica, cualquier modificación de las alineaciones de la trama urbana de los conjuntos históricos, antes y después de la aprobación del planea-miento urbanístico de protección, con una finalidad clara, proteger el conocido como «parcelario histórico», es decir, la conformación espacial de la ciudad a lo largo del tiempo, su «estructura urbana» que la declaración como conjunto tutela.

Debe recordarse que el concepto legal de conjunto histórico se refiere a «una estructura física representativa de la evolución de una comunidad humana por ser testimonio de su cultura o constituir un valor de uso y disfrute para la colectividad», o «núcleo individualizado de inmuebles comprendidos en una unidad superior de población que reúna esas mismas características y pueda ser claramente delimitado».

La conformación de estas realidades urbanas singulares se fundamenta en buena medida en la separación entre el espacio público y el privado, que se delimita de manera diferente en cada uno de los conjuntos históricos, determinando la esencia de la imagen urbana que la Ley aspira a proteger. Evidentemente, la disposición de la trama es esencial en la formación de ciudades históricas como Sevilla

- Córdoba, diferenciándolas de otras como Santiago de Compostela

- Salamanca, que poseen un parcelario muy diferente.

El primer precepto citado6 contiene una regla transitoria que exige, hasta la aprobación del plan urbanístico de protección del conjunto, que la Administración de Cultura informe favorablemente las licencias antes de su concesión por la Administración municipal, señalando que, «en todo caso», no se permitirán «alineaciones nuevas» en los conjuntos que todavía no se hayan dotado de instrumento de ordenación.

Por su parte, el artículo 21.3 de la Ley 16/1985 concreta el deber de conservación de los conjuntos históricos, tengan o no plan especial de protección o figura análoga, imponiendo a los procesos de desarrollo urbano, entre otros límites, el mantenimiento «en todo caso» de las «alineaciones urbanas existentes».

En consecuencia, la Ley impone al Plan Especial o instrumento análogo de planeamiento el mantenimiento o conservación de las alineaciones urbanas existentes en el respectivo conjunto histórico, que no deben ser modificadas por la nueva ordenación, ni siquiera de forma excepcional, para contribuir a la conservación general del ambiente, a la supresión de usos degradantes o la mejora de la relación del espacio ordenado con el entorno territorial o urbano.

Este régimen legal ha merecido opiniones divergentes en la doctrina científica. Por un lado, se han alzado voces críticas que manifiestan que, en muchos casos, la protección del conjunto pasa precisamente por modificar las alineaciones cuando éstas no son «históricas», es decir, han sido rotas o transformadas a consecuencia de los ensanches realizados en las décadas de los años sesenta y setenta del siglo pasado7. En el otro extremo, algunos autores han defendido la bondad de la regla como medio de protección de los valores culturales de estos espacios8.

La pléyade de leyes autonómicas en materia de Patrimonio Histórico que se han ido aprobando en las últimas décadas mantienen el deber establecido en el artículo 20.1 de la LPHE, aunque han regulado de forma diferente, a excepción de Islas Baleares9 y Castilla La Mancha10, el régimen jurídico de las alineaciones en el interior de los conjuntos históricos. En efecto, la mayoría de las normas autonómicas permiten, aunque de forma excepcional11, la alteración de las alineaciones de estos espacios culturales, suprimiendo la expresión «en todo caso» empleada por el legislador estatal que la jurisprudencia, como luego se expone, ha resaltado a la hora de aplicar los artículos 20.3 y 21.3 de la LPHE.

Los preceptos autonómicos son más flexibles que las normas estatales, facultando a la Administración urbanística, con el control de la Administración autonómica, para que discrecionalmente aprecie, caso a caso, la necesidad o conveniencia del mantenimiento de las alineaciones urbanas cuando apruebe los instrumentos de ordenación de los conjuntos históricos. En palabras de la profesora BARRERO RODRÍGUEZ12, estas disposiciones han otorgado al planificador «una amplia capacidad para fijar el trazado pormenorizado de la trama urbana con la consiguiente determinación de las alineaciones en el espacio que ordenen».

Las controversias judiciales suscitadas por la aplicación de las normas autonómicas consideradas se reconducen al control del ejercicio de la discrecionalidad administrativa por parte del instrumento de planeamiento; tema clásico tanto desde la perspectiva de la ordenación urbanística13, como de la tutela de los bienes culturales14. En cambio, como se analiza en el epígrafe siguiente, la aplicación del Derecho estatal plantea una problemática previa, la posibilidad jurídica de modificar las alineaciones, sea cual sea su motivación o justificación urbanística.

Una cuestión esencial, no resuelta todavía pacíficamente por la doctrina y la jurisprudencia, es determinar si las leyes autonómicas desplazan a la normativa estatal, es decir, si los artículos 20.3 y 21.3 de la LPHE continúan vigentes en las comunidades autónomas que han introducido una regla más flexible y cuyo Derecho propio admite excepcional y motivadamente, la modificación de las alineaciones de los conjuntos históricos. Este interrogante rebasa con creces los límites de este estudio que, como se ha expuesto en la introducción, se centra en el análisis de la normativa estatal y su aplicación judicial15.

3. La aplicación jurisprudencial de la prohibición legal El principio pro-conservación

En los últimos años los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo16 han establecido un principio general denominado «pro conservación» con el que expresan la exigencia de que el ordenamiento jurídico sea interpretado y aplicado en el sentido más favorable para la protección de los bienes culturales, a partir del reconocimiento constitucional del derecho social a la cultura y, más específicamente, del mandato que el artículo 46 de la Constitución Española de 1978 impone a los poderes públicos17.

Para el Tribunal Supremo, desde la temprana Sentencia de 31 de marzo de 1981 (Ar. 1.304):

« (...) el derecho social a la cultura que trasciende incluso los l í mites nacionales insert á ndose como campo espiritual en el patrimonio colectivo de la Humanidad, presenta unas esenciales e importantes cualidades que hace inexcusable aplicar la legislaci ó n protectora en el sentido m á s...

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