El régimen de las entidades urbanísticas colaboradoras según el Reglamento de Reparcelaciones.
| Autor | Antonio Carceller Fernandez. |
| Cargo | Doctor en Derecho. |
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EL PRINCIPIO ASOCIATIVO DE LA LEY DEL SUELO
El preámbulo de la L. S. (Ref. ) proclama el principio de que la iniciativa individual debidamente estimulada y dirigida es insustituible y, por eso, considera que ha de estimularse la urbanización por los particulares, sin perjuicio de las funciones de dirección y fiscalización que a la Administración están reservadas.
Al desarrollar sus principios generales, y sobre todo al regular la ejecución de los Planes de Urbanismo, la L. S. alude aunque no con mucha precisión, a las personas jurídico - urbanísticas, a través de las cuales incorpora a la actuación la iniciativa privada que sin el fenómeno asociativo, normalmente poco puede hacer.
Como vamos a ver a continuación, la L. S. ha recogido en esta materia lo que sustancialmente venía ya establecido en disposiciones anteriores.
Con carácter general la Ley de Régimen local dispone que para colaborar en la ejecución de los Planes y proyectos de urbanización podrán constituirse Asociaciones administrativas y que disposiciones reglamentarias (que no tenemos noticia de que se hayan publicado) determinarán las condiciones requeridas para constituirlas por iniciativa particular (art. 140) . La propia Ley alude a las Asociaciones administrativas al regular las Contribuciones especiales, y el Reglamento de Haciendas locales de 4 de agosto de 1952, contiene una normativa bastante completa de estas Asociaciones de contribuyentes (artículos 19 al 28) , normativa que ha tenido presente la Ley del Suelo, por cuanto, por ejemplo, el artículo 136 - 3 de esta Ley es copia fiel del artículo, 22 - 2 del citado Reglamento.
Las Asociaciones administrativas de propietarios estaban también previstas en el artículo 6º de la Ley de 1 de marzo de 1946, por la que se regulaba la ordenación urbana de Madrid y sus alrededores; en las bases sextas de las Leyes de Ordenación urbana de Bilbao y Valencia y en otras disposiciones especiales.
Siguiendo casi al pie de la letra el texto de la Ley de Régimen local la L. S. establece que para colaborar en la ejecución de Planes y proyectos de urbanización que se realicen por gestión pública podrán constituirse Asociaciones administrativas de los propietarios afectados, bien por iniciativa voluntaria o a requerimiento obligatorio de los Ayuntamientos (art. 136 - 1) . Este mismo nombre de Asociación administrativa emplea la L. S. al referirse a las que pueden constituirse en la actuación por el sistema de cooperación (art. 118) ; por el contrario, cuando regula el sistema de compensación habla de "Juntas de Compensación, con personalidad propia y plena capacidad jurídica" (artículo 124 - 1) de simple "Asociación" (art. 125 - 3) de "Sociedad mixta" (artículo 125 - 4) y de "Asociación mixta" (art. 126 - c) , aunque la denominación más empleada es la ya citada de Junta de Compensación; y al referirse a la gestión privada alude a la constitución de Sociedades anónimas, cuyas acciones pertenezcan exclusivamente al Estado y las Entidades locales, o de "Empresas de Economía mixta" entre Entidades públicas y los particulares (art. 138 -1) .
La L. S. regula únicamente, y no con mucho detalle, el régimen de las Asociaciones constituidas para colaborar en la ejecución de los Planes y proyectos de urbanización. Siempre que en cualquier forma de ejecución de dichos Planes y proyectos, acordare la Corporación u Organismo, actuante realizar las obras sufragadas por los particulares, corresponderán a la Asociación administrativa de propietarios afectados, o al interesado si fuere único, funciones de información, asesoramiento y fiscalización de la gestión pública, encaminadas a velar por que la urbanización se desarrolle conforme a los Planes y proyectos y en condiciones que aseguren el máximo rendimiento con el mínimo coste de las obras y servicios. La Asociación estará regida por la Asamblea general y por la Junta de delegados. Sólo a través de alguno de éstos podrán los interesados ejercitar, en relación con la Administración, las facultades de información, asesoramiento y fiscalización de las obras gestionadas públicamente, antes referidas (art. 136) (Ref. ).
Es indudable que hace falta un desarrollo general de la L. S. en materia de las personas jurídico - urbanísticas. El R. R. (Ref. ) ha pretendido llenar este vacío a través de su capítulo VIII (arts. 38 a 42, ambos inclusive) que lleva la rúbrica "De las Entidades urbanísticas Colaboradoras y su régimen". Aunque entendemos que no era éste el texto más adecuado para albergar dicha normativa, la necesidad de cubrir cuanto antes una laguna del ordenamiento justifica, quizá, la inclusión de esta materia en el R. R. (Ref. ).
Antes de la aparición del R. R. había escrito DIEZ PICAZO que el problema jurídico más importante desde el punto de vista del Derecho privado, planteado en la ejecución de los Planes de Urbanismo, era el de la naturaleza y régimen jurídico de las uniones o corporaciones de propietarios, establecidas con fines urbanísticos. Según el propio autor, estas Corporaciones urbanísticas suscitan al jurista acostumbrado a manejar las instituciones y los conceptos tradicionales y clásicos, una cierta dosis de perplejidad, porque su regulación en la L. S. es bastante inconcreta y confusa y tampoco revisten características uniformes, pues mientras unas tienen como objetivo convertirse en simples órganos de gestión común y de defensa de intereses comunes (por ejemplo, una Asociación de propietarios, otras, en cambio, pudiera entenderse que absorben plenamente la propiedad de los terrenos (por ejemplo una Junta de Compensación) . En segundo lugar - sigue diciendo DIEZ PICAZO -, llama poderosamente la atención el hecho de que en la formación de estas personas jurídicas se encuentre muy coartada la libertad de asociación de forma que en su origen no puede encontrarse un auténtico negocio jurídico de Derecho privado o, por lo menos, un negocio jurídico privado típico: unas se crean por acto administrativo; otras, por el juego de una voluntad individual a cuya formación no concurren, sin embargo, todos los afectados (Ref. ).
El R. R. ha venido, sin duda, a aclarar algunas de las dudas que suscitaba el régimen de la L. S. ; pero en la práctica los problemas que originan las Asociaciones de propietarios son múltiples, sobre todo cuando, como ocurre con frecuencia, no reina la armonía entre los afectados.
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NATURALEZA Y FINES DE LAS ENTIDADES URBANISTICAS
Conforme a lo dispuesto en los artículos 80, 124 y concordantes de la Ley del Suelo, el Organo competente, según el artículo 14 del Reglamento, podrá aprobar o, imponer la constitución de Entidades urbanísticas de Compensación, personas jurídicas colaboradoras del Organo bajo cuya tutela actúen o que controle su gestión. Dichas Entidades tendrán carácter jurídico administrativo. La imposición procederá únicamente cuando se declare obligatoria la reparcelación (art. 38 - 1, R. R. ). El Proyecto que se apruebe para aplicar el "Sistema de Compensación" deberá incluir, en su caso, la constitución de la Unidad Urbanística y sus Estatutos (art. 38 - 2) .
El contenido del transcrito precepto reglamentario invita a formular algunos comentarios. La invocación que hace, al principio, a determinados artículos de la L. S. se refiere a los que regulan de una parte, la posibilidad de que los propietarios formulen proyectos de parcelación o reparcelación - sin mencionar aún la hipótesis de su asociación para este fin (art. 80) -, y de otra, la constitución de una Junta de Compensación, con personalidad propia y plena capacidad jurídica (art. 124 y concordantes) . Choca un tanto que el R. R. dé a estas asociaciones, algunas como las Juntas de Compensación con nombre propio en la Ley, una nueva denominación.
Hasta ahora, las Asociaciones de propietarios tenían un matiz municipal. El R. R. rompe esta orientación al aludir al Organo competente según su artículo 14, que tanto puede ser el Ayuntamiento como los demás órganos urbanísticos que actúen por subrogación, conforme a los artículos 5º y concordantes de la Ley del Suelo o en virtud de otras disposiciones. Esta nueva orientación del R. R. se refleja también, como veremos más tarde en la existencia de un Registro, general que se centraliza en la Dirección General de Urbanismo.
Cuestión muy importante es la relativa al carácter jurídico - administrativo que se atribuye a estas Entidades. El problema había surgido ya con referencia a las Asociaciones previstas en la legislación especial urbanística antes citada, y respecto a ellas PEREZ BOTIJA estimaba que tales entidades no, tenían necesidad de figurar ni en el Registro mercantil, ni en el de Cooperativas, ni en el Registro general de Asociaciones de los Gobiernos civiles (Ref. ). Ahora, con más fundamento, puede decirse que las Entidades urbanísticas Colaboradoras no son Sociedades civiles ni mercantiles, ni Asociaciones sometidas a la Ley general 191/1964 de 24 de diciembre.
Con razón DIEZ PICAZO, antes de la aparición del R. R. , se planteaba los siguientes interrogantes: "¿Qué naturaleza poseen las Asociaciones de propietarios? ¿Cuál es su filiación? ¿Son Sociedades, son Asociaciones, son Corporaciones de Derecho público? Este problema, como se comprende enseguida, no posee un mero cariz técnico. La aplicación de un estatuto o de otro exige dilucidar esta cuestión: ¿Qué les aplicaremos? ¿El Código de Comercio, la Ley de Asociaciones, etc. ? El problema es sumamente complejo. Se entrecruzan múltiples criterios contrapuestos. Pueden distribuir beneficios; poseen facultades exorbitantes de Derecho público, como es, por ejemplo, la de beneficiarse de una potestad expropiatoria. Son, pues - terminaba diciendo DIEZ PICAZO -, figuras "sui generis", que aun estando en principio dentro del marco genérico de las Asociaciones, presentan diferencias específicas muy acusadas, producto de los nuevos principios de cooperación social" (Ref. ).
A juicio de NUÑEZ RUIZ, la situación intermedia entre los intereses privados y los...
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