Las entidades urbanísticas colaboradoras: estructura y funciones
| Autor | José Luis Laso Martínez |
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Como en tantos extremos del ordenamiento urbanístico español ha sido la Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1956 el primer texto normativo que innovando un tratamiento integral del proceso urbanístico contempló por primera vez con rango suficiente las que se han denominado Entidades Urbanísticas Colaboradoras, cuyo rendimiento se hizo patente a partir del momento en que realmente aquel proceso alcanzó una dimensión práctica lo que ocurrió, a salvo de situaciones esporádicas que sin embargo sirvieron para ensayar su funcionamiento, cuando se inició en rigor el proceso de gestión urbanística al publicarse en 1966 el Reglamento de Reparcelaciones.
De este modo entra también en el sistema urbanístico la figura de la persona jurídica de tanto alcance en todo el ordenamiento jurídico, donde había alcanzado significación propia en el ámbito del Derecho Mercantil con las formas societarias, incluso antes de ser tratadas bajo un esquema de sistematización general en el Código Civil en los artículos 35 y siguientes, cuando el dinamismo del tráfico mercantil ya reconoció a las sociedades mercantiles en el Código de Comercio de 1829.
Pero con independencia de su tratamiento moderno las personas jurídicas fueron ya de antiguo una de las manifestaciones másPage 229 singulares del derecho que pronto generó una dogmática propia y, sucesivamente, una regulación en la que se ha ido pasando desde la mera teoría de la ficción hasta la asimilación creciente a la persona física, al ser necesario regular campos de aplicación que aún siendo privativos de éstas, las nuevas realidades sociales exigían la extensión al honor, las responsabilidades penales, las situaciones de abuso de poder adentrándose en su estructura personal y, como es inevitable, al ámbito fiscal1. Una prueba de ello es la extensión de las normas sobre la inviolabilidad del domicilio al de las personas jurídicas2.
Una prueba absolutamente relevante, situada precisamente en el ámbito de las facultades patrimoniales, directamente dirigidas a la participación en la actividad urbanística, dentro de lo que se ha llamado huida hacía el derecho privado de los entes públicos, es no sólo ha surgido por la creación d+e empresas inmobiliarias de participación pública sino, especialmente, la diferenciación orgánica de entes públicos singulares que participan híbridamente de potestades públicas y de facultades privadas, sin adoptar formas mercantiles, pero entrelazando unas con otras, mediatizando las decisiones públicas por sus intereses privadas y con poder de disposición directa sobre bienes estatales, autonómicos o locales3.
Federico de Castro4 dice de ellas que «quizás ninguna otra figura jurídica ha originado tantas teorías y suscitado discusiones de talPage 230 entidad... Esta exarcebación de una cuestión jurídica, se puede explicar por la utilización hecha del término y concepto persona jurídica, para revestir de aparato científico y para disimular ideologías políticas, o bien ponerla al servicio de poderosos intereses económicos».
A partir de esta situación, con sus múltiples implicaciones, resulta inevitables trasponer sus consecuencias al ámbito urbanístico, en el cual parece obligado hacer alguna reflexión sobre el estado actual del régimen de las Entidades Urbanísticas, principalmente cuando por la incorporación de plano del ordenamiento urbanístico a las Comunidades Autónomas surge del conjunto normativo de estas una diversidad desconcertante con la creación de nuevas figuras y la eliminación de las tratadas por el ordenamiento estatal.
La progresiva aproximación al fenómeno de las manifestaciones de las Entidades Urbanísticas, plantea, como primera cuestión, la problemática de su creación y en paralelo su estructura intrínseca. Es decir, no tanto su estructura orgánica como la material de la que dimana se existencia, lo que enlaza directamente con una configuración integral de las personas jurídicas.
Desde este punto cuanto se refiere a la creación de la personalidad jurídica independiente comporta su fundamentación última en las razones de orden público en virtud de las cuales los órganos que las tutelan, reconocen o deciden su creación, en razón a las circunstancias en torno a las cuales se crean.
En todo caso, cualesquiera que fueran las razones o causas de su creación, los poderes públicos tienen un núcleo indisponible que deben cubrir debido esencialmente a dos razones comunes a todos los tipos de personas jurídicas como son: de un lado, la aparición de relaciones transpersonales por la creación de un ente intermedio entre las personas que las crean o aprovechan y los terceros
Partiendo de esta obligada tutela y regulación de los poderes públicos la persona jurídica demanda su creación como manifestación de la libertad individual de sus miembros, como ocurre a partir del derecho de asociación reconocido constitucionalmente, o de la voluntad individual de su creador para comprometer un conjunto de bienes de cara a un interés público, de entre los admitidos como legítimos por el Ordenamiento jurídico, o se instauran por los mismos poderes para hacer posible la obtención de otros intereses legítimos aunque no sean, por sí mismos, de utilidad pública inmediata. Por fin pueden surgir también como entes instrumentales creados por los mismos poderes con un grado de tutela o unas facultades excepcionales para otros fines públicos perseguidos de manera inmediata por las Administraciones Públicas, ya estén formados tan solo por ellas o, incluso, con participación de los ciudadanos.
Federico de Castro5 utiliza para sistematizar sus figuras, en un plano teórico, la distinción entre personas jurídicas perfectas «por ser conformes a los modelos de acuerdo a los cuales se construyó la figura» y personas jurídicas imperfectas «asimiladas a las personas para expresar que tienen algunas de las prerrogativas de las anteriores», encuadrando en el Derecho Público «una serie innumerable de cajas, entes mixtos, entes autónomos, entidades paraestatales, comisiones, empresas nacionales o del Estado; en Derecho Privado, las sociedades civiles, las colectivas y las comanditarias».
Propugna por eso, a continuación, que «el sentido técnico del término persona jurídica, se reduzca al valor del mínimo común denominador».Page 234
De esta manera en último término cualquier clasificación tolera su integración en las categorías contempladas en el Código Civil, como de interés público o privado si bien, en cualquier caso, ya venga impuesta su creación desde la raíz de los derecho fundamentales o se regule su implantación desde los poderes públicos, sólo a partir de las leyes, como expresión formal de las potestades legislativas competentes, cabe contemplar su existencia aunque, en el primer caso, resulte imperiosamente determinada por un derecho anterior al poder depositado en los ciudadanos.
Se ha de entender por este término no la descripción física o incluso jurídica de los distintos tipos de personas jurídicas, sino la esencia objetiva de su estructura constitutiva en cuanto resulte ser o permita su diferenciación.
La diferenciación a partir de este dato permite partir de la estructura propuesta por Federico de Castro en cuanto distingue, dentro de las de interés privado, aquellas en las que «el sustrato social... está constituido por un grupo de personas y (aquéllas en las que) se encuentra en un patrimonio destinado a un fin»6.
Tal es la que el mismo autor considera distinción básica y que sigue teniendo, como veremos especialmente en el ámbito urbanístico, pleno sentido aun cuando la terminología a la que corresponde la distinción, separando las asociaciones de las fundaciones, no permita el traslado de los mismos términos.
En este contenido es, por sí mismo, de superior importancia la que resulta de una distinción también obligada, pero por razones más externas a la primera, como es el de las personas jurídicas reguladas por normas de Derecho Público o de Derecho Privado. Distinción, no obstante, escasamente ilustrativa porque cualquiera que sea el tipo de regulación siempre será de Derecho Público ya que la fuente de ella esta en el ejercicio de los poderes públicos, desplazando más bien el centro de gravedad de esta distinción enPage 233 el grado de libertad o de contenido dispositivo reconocido frente al contenido de derecho necesario que siempre en mayor o menor medida existirá.
Otra cosa es la distinción entre las personas sujetas al Derecho Administrativo en las que la regulación de la acción administrativa como fuente generadora de su creación implica el sometimiento ordinariamente a la tutela, fiscalización y control de los órganos de la Administración, y las sujetas a ordenamientos básicos a partir del reconocimiento constitucional de su existencia o de normas de carácter sectorial, sin perder de vista su sede...
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