Publicidad y eficacia en la gestión pública urbanística. Especial incidencia en la Ley 7/2002,de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía

AutorFrancisco Javier Jiménez Fernández
CargoLetrado del Tribunal Supremo
1. Introducción

El artículo 11 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, titulado «publicidad y eficacia en la gestión pública urbanística», regula dos aspectos netamente diferenciados. Por una parte, en sus cuatro primeros apartados y a diferencia de la normativa que vino a sustituirse con el principal texto legal objeto de refundición (es decir, con la derogación de la LS/98), regula el contenido y los cauces de la premisa necesaria para ejercitar el derecho reconocido a todos los ciudadanos en el art. 4 e) del propio TRLS/08, esto es, la debida publicidad. El artículo 4 e) reconoce el derecho de los ciudadanos a participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del procedimiento de que se trate.

Como podemos ver, este derecho no se quiere presentar como un derecho de carácter meramente formal, sino que se persigue su efectividad real. Y para que dicho Derecho sea realmente efectivo, no basta con el mantenimiento del régimen general de publicidad previsto tradicionalmente sino que se debe ahondar en él tal y como más adelante veremos al analizar este apartado.

También se regula en el apartado 1 de este art. 11 TRLS, aunque con una simple remisión a su legislación específica, el principio de publicidad de las normas consagrado en el art. 9.3 CE. Esta remisión a su legislación específica no era sino una reiteración de lo que prevenía el derogado art. 124.3 TRLS/92 el cual, sin embargo, tras la refundición se ha integrado como apartado 2 de este art. 11 del, ahora, Texto Refundido, por lo que la reiteración la encontramos ahora, sorprendentemente, no ya en el mismo texto legal, sino en el mismo artículo del mismo texto legal.

Por otro lado, en los apartados 5 y 6 del artículo 11 TRLS/08 se regulan los efectos derivados de la falta de resolución expresa en aquellos procedimientos dirigidos a la aprobación de instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística que son impulsados por un sujeto diferente (público o privado) del que es competente para su aprobación definitiva, determinando el régimen de responsabilidad patrimonial y el sentido del silencio administrativo ante dicha falta de resolución expresa.

Finalmente, el apartado 7 del artículo 11 TRLS/08, que incorpora el art. 113.2 del TRLS/92, regula el deber de conceder trámite de audiencia a las Administraciones públicas que, obviamente, no hayan intervenido o no vayan a intervenir en el proceso de aprobación de instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

Cabe señalar, por otra parte, que la regulación contenida en este artículo 11 adolece de la típica «vaguedad» normativa, con remisión constante a «la legislación competente», consecuencia de la débil línea de separación del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas cuando se regulan cuestiones relativas a la ordenación territorial y urbanística. No en vano, han sido necesarias dos sentencias del Tribunal Constitucional, una para el TRLS/92 y otra para la LS/98, para perfilar adecuadamente la separación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia. Por ello, también se debe realizar en este trabajo un análisis somero del encaje de este artículo 11 en el ámbito de las competencias estatales, tal y como se configuran por las SSTC 61/1997 y 164/2001, y la posible existencia de algún tipo de invasión de las competencias de las Comunidades Autónomas. Resaltemos al respecto que todo ello ha llevado, inevitablemente, a la necesaria prudencia en el desarrollo normativo de la materia que pretende regular este artículo 11, con abuso de la técnica del reenvío normativo, remitiendo por ello constantemente a la legislación que se consideraba competente lo que, en definitiva, vacía de contenido al propio artículo que se limita en ocasiones a referir que determinado aspecto se regula por la legislación que le sea aplicable sin ni tan siquiera citar cuál sea esa legislación (urbanística, de procedimiento administrativo, etc.).

Finalmente, otro aspecto que será necesario abordar en este trabajo es la forma en que se articulan los derechos de los ciudadanos a los que se va aplicar este artículo 11. Sin una separación clara de las diversas manifestaciones del derecho de información y participación de los ciudadanos en materia de urbanismo, no será posible ver con posterioridad el sentido que se persigue con este artículo. Es por ello que dedicaremos un epígrafe concreto a la delimitación de estos derechos por entenderlo esencial para hacer entendible el contenido del art. 11 TRLS/08.

2. Precedentes normativos

El artículo 11 no presenta a priori un precepto equivalente en la normativa que viene a derogar. En efecto, como normativa parangonable al artículo 11 tan sólo encontrábamos, en la normativa hoy derogada, al art. 133 TRLS/92, en el que se señalaba que «Los Planes, Normas Complementarias y Subsidiarias, Programas de Actuación Urbanística, Estudios de Detalle y Proyectos, con sus normas, ordenanzas y catálogos serán públicos, y cualquier persona podrá, en todo momento, consultarlos e informarse de los mismos en el Ayuntamiento del término a que se refieran». Esta parca regulación, además, se refería fundamentalmente a sólo una de las diferentes versiones en que se concreta el derecho de información y participación ciudadana, como es el de carácter prestacional al que luego aludiremos y que no se corresponde con la participación que va a ser objeto de ejercicio a través de las posibilidades que establece el artículo 11 TRLS/08. Por lo demás, no existía nada relativo a la publicidad y a los efectos de la falta de resolución expresa de instrumentos urbanísticos en la LS/98, con la salvedad de lo previsto en el art. 16.3 LS/ 98 respecto de los efectos de la falta de resolución expresa en los instrumentos de planeamiento urbanístico de desarrollo, y de lo ya dicho del derogado art. 124 TRLS/92, integrado en el actual apartado 2 de este art. 11 TRLS/08.

De la manifestación del principio de publicidad de las normas consagrado por el art. 9.3 CE, podemos decir que se concreta en el art. 11.2 TRLS/08, así como en los artículos 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (para los instrumentos cuya aprobación definitiva sea municipal) y 41 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (cuando la aprobación definitiva corresponde a la Comunidad Autónoma).

En definitiva, cuando el artículo 11 habla de publicidad está desarrollando tanto el citado principio del ordenamiento jurídico consagrado constitucionalmente como, especialmente, el ejercicio del derecho de información pública durante la tramitación de instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanísticas. Para este último no existían preceptos en la legislación estatal derogada aunque se dedujera del propio articulado anteriormente vigente, pues difícilmente se podía ejercitar el derecho de información y participación ciudadana sin que hubiera un periodo de información pública en el que los que se consideraran afectados pudieran plantear cualesquiera sugerencias y reclamaciones.

En cuanto a la eficacia y las consiguientes consecuencias, en cuanto al silencio administrativo, de la falta de una resolución expresa por parte de la Administración competente para resolver un procedimiento de aprobación de un instrumento de ordenación o ejecución urbanístico si esta era distinta de la que lo había iniciado, sólo contábamos con anterioridad con el art. 16.3 de la LS/98. Según el, «los instrumentos de planeamiento urbanístico de desarrollo que sean elaborados por las Administraciones públicas a las que no competa su aprobación, o por los particulares, quedarán aprobados definitivamente por el transcurso del plazo de seis meses, o del que, en su caso, se establezca como máximo por la legislación autonómica para su aprobación definitiva, contados desde su presentación ante el órgano competente para su aprobación definitiva, siempre que hubiera efectuado el trámite de información pública, solicitado los informes que sean preceptivos, de conformidad con la legislación aplicable, y transcurrido el plazo para emitirlos. Todo lo anterior se entenderá sin perjuicio de lo establecido por la legislación urbanística de las comunidades autónomas en cuanto a asignación de competencias, subrogación en su ejercicio y plazos y cómputo del silencio administrativo».

Como puede observarse, el régimen legal que se implanta con el TRLS/08 profundiza algo en la materia respecto de la LS/98, cuestión a la que nos referiremos posteriormente.

3. El encaje del art 11 En las competencias constitucionales del estado

Desde la doctrina sentada por la STC 61/1997, de 20 de marzo, todo estudio que se precie de cualquier Ley estatal de Suelo requiere, así lo entendemos, del necesario análisis de constitucionalidad a la luz de la doctrina constitucional sentada al efecto, fundamentalmente por la sentencia referida, así como por la STC 164/2001, de 11 de julio.

Al...

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