Ordenación urbanística y medio ambiente. En especial Espacios Naturales Protegidos.
| Autor | Blanca Rodríguez-Chaves Mimbrero. |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid. |
4. 1. ORDENACION URBANISTICA Y ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS. PLANES ESPECIALES. SUPUESTOS INDEMNIZATORIOS
La Constitución Española recoge en su art. 45 -como principio rector de la política social y económica- el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo, y al mismo tiempo establece el deber de los poderes públicos de velar por la utilización racional de los recursos naturales, con la finalidad de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. Pues bien, la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, según expresa en su Exposición de Motivos, viene a dar cumplimiento a ese mandato que la Constitución contiene en su art. 45 (Ref. ).
La mencionada ley, en lo que concierne al objeto de este trabajo, configura un sistema de planificación ambiental principalmente centrado en la declaración, planificación y gestión de espacios naturales protegidos (Ref. ).
Dicha planificación se concreta en una cadena planificadora lineal, donde los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), son planes marco, configurados «como instrumentos flexibles que permitirán, con diverso nivel de intensidad, un tratamiento prioritario e integral de determinadas zonas para la conservación y recuperación de los recursos, espacios naturales y especies a proteger» (Ref. ), cuya regulación posteriormente será detallada, en el ámbito concreto de cada espacio natural declarado, mediante los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG) (Ref. ).
Es importante resaltar que toda la normativa establecida por los planes mencionados es vinculante para la ordenación territorial y urbanística. Efectivamente, la Ley 4/1989 establece la prevalencia de los PORN y PRUG sobre los instrumentos de Ordenación territorial y física (arts. 5. 2 y 19. 2). Por lo tanto, se trata de planes obligatorios y ejecutivos, que se sitúan sobre los planes de ordenación territorial o física existentes, suponiendo un límite para ellos, de tal manera que la ley ordena que todos los planes urbanísticos se adapten a aquéllos, siendo obligado modificar los preexistentes si se opusieran a un PORN o PRUG posterior. Del mismo modo, durante la tramitación de un PORN no puede realizarse en su ámbito territorial actividades que supongan una transformación sensible de la realidad física o biológica que pueda contravenir la consecución de los objetivos planteados (Ref. ).
4. 1. 1. El Plan Especial es un instrumento idóneo para intervenir sobre los Espacios Naturales Protegidos, a través de la definición de un régimen de suelo adecuado
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 27 de diciembre de 1993 (Ponente, Táboas Bentanachs) afirma que a pesar de la singular relevancia de los regímenes de protección establecidos por Legislación estatal (Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre) o autonómica de Espacios Protegidos:
... no cabe afirmar que en ellas se trate de establecer una regulación exclusiva y excluyente sobre la materia que tratan, al ser evidente que queda abierta la posibilidad y realidad de ámbitos de protección dimanantes de la legislación urbanística... sin perjuicio de los efectos de la legislación protectora de espacios naturales, y de otras, con incidencia en la normativa urbanística, no existe obstáculo para que ésta, la normativa urbanística, pueda utilizarse para la elaboración y consecución de figuras del planeamiento para proteger la realidad natural sobre la que se trata de incidir, a fin de preservarla...
(FD 5. º).
Por lo que declara la legalidad del Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje del Garraf, máxime cuando la Ley 12/1985, de 13 de junio, del Parlamento de Cataluña, de Espacios Naturales, dispone que «en todos los casos se aplica la normativa específica de cada espacio natural de especial protección y los Planes Urbanísticos Municipales preceptivos en los aspectos que impliquen un grado de protección más alto» (art. 14. 3).
Esta Sentencia de 27 de diciembre de 1993 no hace sino reiterar la doctrina asentada por el Tribunal Supremo en sus sentencias de 16 de mayo de 1990 (Azdi. 4170), de 17 de julio de 1991 (Azdi. 6296) y de 4 de febrero de 1992 (Azdi. 2242). Doctrina jurisprudencial que asimismo ya fue recogida en las SSTSJ de Cataluña de 16 de mayo de 1990 y de 31 de enero de 1990 (Ref. ).
4. 1. 2. Clasificación de un terreno como suelo no urbanizable de especial protección, como consecuencia de ser declarado Espacio Natural Protegido. Supuestos indemnizatorios
La declaración de un Espacio Protegido, por regla general, va a suponer un cambio de usos del medio, lo cual generará en los titulares de terrenos comprendidos en dicho espacio, además de la imposición de deberes de conservación, limitaciones en sus facultades dominicales de uso y goce. Ello lleva a plantear en qué supuestos dicha modificación de los usos va a generar un derecho a indemnización en los propietarios, de acuerdo con la Legislación de expropiación forzosa.
Pues bien, el Tribunal Constitucional viene manteniendo que las limitaciones genéricas de usos y actividades a las que se ven sometidos los titulares de dichos terrenos en principio no son indemnizables, dado que se encuentran insertas dentro de la «simple delimitación o configuración legal del derecho» amparándose en la función social de la propiedad (art. 33. 2 CE), y en ningún caso implican una expropiación traslativa o privación, sino a lo sumo de valores y utilidades, por cuanto «...no vulneran el contenido esencial de los derechos afectados, al tratarse de medidas tendentes a proteger el espacio natural, según la distinta calificación y en cumplimiento del mandato que impone el art. 45 CE» (Ref. ). Por consiguiente, para el Tribunal Constitucional este precepto de la Constitución avala la legitimidad de la adopción de regulaciones restrictivas de los derechos patrimoniales que sean precisas para proteger y conservar los espacios naturales con carácter de no indemnizables (Ref. ).
Entonces ¿cuándo ha de hablarse de privación de un derecho patrimonial o de expropiación? El Tribunal Constitucional entiende que nos encontraremos ante una privación cuando las limitaciones incidan o toquen el contenido esencial del derecho de propiedad (Ref. ). Al respecto expone el Tribunal que el ordenamiento jurídico habitualmente ha venido fijando el límite a partir del cual entiende que sí existe privación de derechos, y por lo tanto se genera un derecho a indemnización, en aquellas limitaciones que impongan los poderes públicos por exigencias de protección de los espacios naturales que «resulten incompatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios». Esta es la técnica utilizada en el art. 87. 2 (Ref. ) de la Ley del Suelo de 1976, respecto del suelo no urbanizable. El Tribunal Constitucional considera que en principio esta previsión del ordenamiento jurídico de que sólo son indemnizables aquellas vinculaciones o limitaciones de derechos que sobrepasen la barrera del uso tradicional y consolidado del bien no suponen una invasión del contenido esencial de los derechos, sino una delimitación de ese contenido, en el que se incluye la función social que deben cumplir (Ref. ).
Del mismo modo, la doctrina (Ref. ) y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, de forma reiterada, vienen coincidiendo en sostener una estricta interpretación del citado art. 87. 2 y, por lo tanto, el carácter excepcional de la indemnización, exigiéndose la concurrencia de los requisitos de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración (Ref. ), junto con el cumplimiento -o estar en fase final de ealizaciónde los deberes y actuaciones que la Ley impone a los propietarios. Por lo tanto, puede afirmarse que para que tenga lugar la indemnización deben coincidir los siguientes requisitos (Ref. ):
- Se ha de producir una modificación o revisión del Planeamiento urbanístico, como consecuencia de la actividad innovadora de la Administración en la actividad planificadora.
- Las limitaciones o perjuicios deben ser singulares y no generalizados.
- Se ha de producir una lesión patrimonial efectiva: el propietario ha de demostrar que había adquirido el derecho y que éste derecho era valorable económicamente. Y, además ha de existir una restricción de los aprovechamientos reales en el momento de aprobación del plan. La mera posibilidad no se considera un derecho integrado en el patrimonio del propietario (las indemnizaciones derivan de limitaciones que vulneran derechos o usos preexistentes).
- Se ha de producir una relación de causa efecto entre la modificación o revisión del Plan y la disminución en el aprovechamiento con respecto al surgido en el planeamiento anterior (Ref. ).
¨ Cambio de clasificación de unos terrenos, respecto de los cuales estaba aprobado un Proyecto de Urbanización, a no urbanizable de especial protección, como consecuencia de la declaración de Parque Natural. No procede indemnización cuando el Decreto de declaración del Parque establece que no tiene efectos sobre el Planeamiento urbanístico
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 11 de junio de 1994 (Ponente, Algora Hernando) plantea un supuesto en el que la declaración de Parque Natural de S'Albufera...
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