Urbanismo y responsabilidad patrimonial.
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado. |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid. |
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INTRODUCCION. REPARTO COMPETENCIAL EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD URBANISTICA
Los artículos 41 a 44 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (BOE núm. 89, de 14 de abril), recogen diversos supuestos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas -sin innovar o modificar sustancialmente la anterior regulación-, los cuales no son más que una «especificación del principio general de responsabilidad patrimonial reconocido constitucionalmente en el art. 106. 2 CE» en el ámbito urbanístico (Ref. ). A tenor de la Disposición Final Unica, tales artículos tienen carácter de legislación básica a excepción del supuesto recogido en el art. 44. 2 (anulación de licencia, demora injustificada o denegación improcedente) dictado en ejercicio de la competencia legislativa plena del Estado (Ref. ). Esta configuración, en principio, no parece ajustarse a la interpretación que el propio legislador estatal realizó en la Ley 30/1992, donde consideró que el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas, a tenor del art. 149. 1. 18 de la Constitución, es «una competencia normativa plena y exclusiva del Estado» (Ref. ).
Como ha señalado el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997, de 20 de marzo (BOE núm. 99, de 25 de abril), el problema que se plantea es determinar si el Estado, en un ámbito competencial exclusivo de las Comunidades Autónomas, «... a partir del artículo 149. 1. 18. º de la Constitución puede aprobar normas especiales, circunscritas a un sector específico, como el urbanismo, más allá del...sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas... » (FJ 11. º).
La respuesta a ese interrogante requiere delimitar previamente el alcance de la expresión «sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas», sobre el que Estado tiene la competencia exclusiva. Al respecto se ha señalado que la interpretación más conforme con la Constitución es aquella que considera que el legislador estatal tiene limitada su competencia a la definición del sistema de responsabilidad, esto es, a su configuración como institución general e independiente del régimen sustantivo de las concretas actuaciones de las Administraciones Públicas, por lo que la legislación autonómica sectorial podría concretar los términos y la aplicación del sistema general al ámbito sectorial concreto (Ref. ). Al respecto, la STC 61/1997, FJ 33. º, por el contrario, declaró la constitucionalidad de los arts. 237, 238, 239 y 241 del Texto Refundido de 1992. Su argumentación parte de la siguiente premisa: «... la nota de generalidad de esos preceptos responde a la estructura de una regulación básica que se resuelve en contenidos mínimos o incompletos según los casos, susceptibles de desarrollos diversos... ». En mi opinión tal afirmación no es correcta, porque el tenor de tales artículos no es establecer principios generales sobre la responsabilidad de la Administración urbanística, sino que aplica los principios generales contenidos en la Ley 30/1992 a un sector material concreto, regulando en toda su extensión supuestos concretos y específicos de responsabilidad, los cuales no son susceptibles de desarrollo ulterior por la Comunidad Autónoma a pesar de su consideración como básicos. ¿Qué desarrollo cabe, por ejemplo, de la responsabilidad administrativa por reducir el aprovechamiento urbanístico como consecuencia de una vinculación singular? La Comunidad Autónoma no puede limitar la indemnización a un determinado porcentaje de aprovechamiento, ni excluirla en unos casos determinados. La razón de esta afirmación del Tribunal Constitucional, a mi juicio, se encuentra en el paralelismo que traza entre el sistema de responsabilidad administrativa y la legislación sobre expropiación forzosa y la fundamentación acogida para declarar inconstitucionales diversos preceptos sobre expropiación en materia urbanística. Así, respecto de esta última había afirmado, FJ 31. º, que si bien el Estado tiene la competencia (que no se limita a lo básico) para determinar las garantías expropiatorias, «... ello no significa que pueda establecer y predeterminar en detalle todas las garantías que rodean a la institución... cuando el sector de que se trate sea de la exclusiva competencia autonómica, las peculiaridades que merezcan las expropiaciones especiales sólo podrán ser establecidas, en su caso, con un marcado carácter principial o mínimo y en cuanto sean expresión de las garantías procedimentales generales. En otros términos, a la regulación del procedimiento expropiatorio especial le es aplicable en buena medida la doctrina sobre el reparto competencial del procedimiento administrativo, esto es, que se trata de una competencia adjetiva que sigue a la competencia material o sustantiva, con respeto, claro está, de las normas generales atinentes al procedimiento expropiatorio general que al Estado le corresponde establecer y sin perjuicio también de que no se le pueda negar de raíz la posibilidad de fijar alguna norma especial en cuanto expresión o modulación de las normas procedimentales generales... »
Tal resultado es criticable, pues reconduce en sus planteamientos el sistema de responsabilidad administrativa al concepto de regulación básica, siendo su regulación competencia exclusiva del Estado (Ref. ).
Pero aquí, a diferencia de lo que ocurre en la institución de la expropiación forzosa y sin mayor justificación, permite al Estado regular supuestos concretos donde se genera la responsabilidad administrativa encubriéndolos bajo la cobertura de normas principales o de mínimos, junto con la aplicación que las Comunidades Autónomas puedan realizar de los principios contenidos en la normativa general sobre responsabilidad patrimonial. Así, señala que «... el art. 149. 1. 18. º no puede excluir que, además de esa normativa común que representa el sistema de responsabilidad para todo el territorio, las Comunidades Autónomas puedan establecer otros supuestos indemnizatorios en concepto de responsabilidad administrativa, siempre que, naturalmente, respeten aquellas normas estatales con las que en todo caso habrán de cohonestarse y sirvan al desarrollo de una política sectorial determinada. En ese sentido, la regulación de nuevos supuestos indemnizatorios en el ámbito de las competencias exclusivas autonómicas constituye una garantía -indemnizatoria- que se superpone a la garantía indemnizatoria general que al Estado compete establecer... ».
En la práctica, el legislador autonómico con carácter general no ha regulado supuestos adicionales de responsabilidad en materia urbanística, incorporando la regulación estatal. Cataluña recoge en los arts. 129 y 293 del Decreto Legislativo 1/1990, el sistema del Texto de 1976, debiendo entenderse hoy derogada la limitación de la responsabilidad por modificación o revisión únicamente a los Planes Parciales, Especiales, y a los Programas de Actuación Urbanística, siendo predicable la misma a todo el planeamiento. Navarra remite en el art. 129 de la Ley Foral 10/1994 a la legislación básica del Estado, aplicando en el art. 27. 2 el supuesto de responsabilidad por limitación singular a los usos tradicionales y consolidados, previamente autorizados en suelo no urbanizable. La Comunidad Valenciana regula en el art. 84. 2 de la Ley 6/1994 considera patrimonializadas, a efectos indemnizatorios, las condiciones urbanísticas expresadas en la Cédula de Garantía Urbanística si se produce un cambio de ordenación que las modifique.
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INDEMNIZACION POR ALTERACION DEL PLANEAMIENTO QUE OCASIONA UNA REDUCCION DEL APROVECHAMIENTO URBANISTICO
Como requisito previo e ineludible para que se genere la responsabilidad patrimonial por alteración de la ordenación urbanística aplicable a un terreno, se exige obviamente que la modificación o revisión del planeamiento se haya aprobado definitivamente, puesto que en caso contrario el aprovechamiento urbanístico seguirá siendo el atribuido por el planeamiento en vigor. Pero también se exige que el planeamiento que se dice modificado o revisado, y que atribuía tales aprovechamientos, sea un planeamiento en vigor. Esta circunstancia conduce a la STSJ de La Rioja de 19-5-1995 (Ref. ), Ponente Valentín de la Iglesia Duarte, a denegar la petición de indemnización, puesto que el plan que atribuye el aprovechamiento que se dice reducido no ha sido ni siquiera elaborado por el Ayuntamiento, incumpliendo los plazos establecidos para ello:
... Pues bien, es del caso que ningún aprovechamiento urbanístico se había producido en los terrenos en cuestión como consecuencia del planeamiento anterior, ni, por consiguiente, ninguno pudo ser patrimonializado por sus propietarios. Así viene a reconocerse implícitamente por la demanda cuando pretende responsabilizar al Ayuntamiento del incumplimiento del compromiso adquirido de redactar y aprobar el Plan Parcial del Sector. Esta circunstancia, de ser cierta (el Sector estaba programado para el segundo cuatrienio del Plan de 1985, es decir que finalizaría en julio de 1993) podría tal vez originar otro tipo de responsabilidad, pero en ningún caso la propia de haber de indemnizarse por la pérdida de un aprovechamiento urbanístico que nunca llegó a adquirirse, quedando en el ámbito de la expectativa de un aumento de valor de los terrenos, las que, por cierto y en virtud de la modificación operada, quedan simplemente diferidas en el tiempo...
(FD. 10. º).
El mismo criterio permite a la STSJ de Andalucía (Sala de Granada) de 17-2-1997 (Ref. ) (núm. 187), Ponente José Antonio Santandreu Montero, denegar la petición de indemnización por no apreciar una reducción de aprovechamiento, ya que el Plan Parcial que se alega como modificado por la nueva ordenación no había llegado a ser aprobado definitivamente.
... De tal suerte que si el derecho de indemnización que residencia en el art. 87. 2 de la Ley del Suelo de 1976 tiene su soporte en la vigencia del Plan Parcial cuyos plazos de...
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