A) Urbanismo y puertos. La ejecución de obras en la zona de servicio de los puertos de interés general.
| Autor | Francisco Javier Jiménez de Cisneros Cid |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. |
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LA SOLUCION JURIDICA DE LA LEY DE PUERTOS
La Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, ha cerrado, al menos por ahora, la polémica en torno a la obligación de sujetar a licencia las obras que se efectúan en el dominio público portuario. El artículo 19 de la citada Ley establece el siguiente marco jurídico:
1) En primer lugar, la realización de obras sobre dicho dominio público habrán de adaptarse al Plan Especial de Ordenación de la zona de servicio.
2) La comprobación del ajuste se efectúa a través del informe que debe emitir la Administración urbanística en el plazo de un mes, transcurrido el cual se entiende evacuado en sentido favorable.
3) Por último, la ejecución de las obras directamente por la Autoridad Portuaria, sean de nueva construcción, reparación o conservación, no están sujetas al previo deber de obtener licencia o cualquier otro acto de control preventivo municipal, por calificarse de obras públicas de interés general.
4) Supletoriamente, y en defecto de Plan Especial, las obras de superestructura e instalaciones realizadas directamente por la Autoridad Portuaria tendrán que ser compatibles con los Planes de Utilización de los espacios portuarios.
Este esquema plantea, sin embargo, diversos problemas jurídicos, tanto en lo que se refiere al engarce entre la ejecución de las obras con el planeamiento urbanístico aplicable al puerto de interés general como en lo que afecta a la propia interpretación que ha de realizarse sobre los números 1 y 3 del artículo 19, dado que cuando menos parecen reiterativos y, para algunos autores, innecesarios (Ref. ).
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LA ADECUACION DE LAS OBRAS A EFECTUAR EN EL DOMINIO PUBLICO PORTUARIO AL PLANEAMIENTO URBANISTICO
Es ya suficientemente conocido el confesado propósito de la Ley de Puertos de establecer mecanismos de articulación entre el planeamiento sectorial portuario y la ordenación urbanística y territorial, lo que se plasma sobre todo en su artículo 18 al reconocer al Plan Especial como el instrumento de ordenación de la zona de servicio, si bien tratando de establecer los límites de la ordenación urbanística en su inmediata aplicación al dominio portuario y a la actividad de explotación de los puertos de interés general, siguiendo así la doctrina formulada por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 227/1988 y 149/1991, sobre las Leyes de Aguas y de Costas, respectivamente.
Consecuencia de lo anterior es el sometimiento de las obras a efectuar en el dominio portuario a la ordenación establecida en el Plan Especial, de forma tal que no se podrá ejecutar ningún tipo de obras sobre la zona de servicio que vayan en contra de lo establecido en el instrumento urbanístico señalado.
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EL CONTROL DE LA LEGALIDAD DE LAS OBRAS: LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES
Fijado así el marco regulador, el problema se desplaza a la hora del control de la adecuación de las mismas al instrumento de planeamiento. Para garantizar precisamente tal ajuste, en el marco del Derecho urbanístico aparece la licencia de obras y, en su caso, la orden de ejecución, típicas manifestaciones de la policía urbana.
La Ley de Puertos ha pretendido zanjar la vieja polémica sobre la exigibilidad de licencia para la realización de obras públicas por la Administración (Ref. ), inclinándose por la innecesariedad de ésta en la zona de servicio de los puertos, enlazando así con la nueva redacción del artículo 244. 1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.
En efecto, conviene recordar que dicho precepto ha introducido un cambio sustancial respecto de la regulación establecida en el artículo 180. 1 del Texto Refundido de 1976, novedad que consiste en la adición del siguiente inciso: «... si así se requiere por la legislación aplicable». En otras palabras, frente a la legislación del suelo de 1976 que sometía a licencia la ejecución de cualquier acto de edificación y uso del suelo promovido por órganos del Estado y otras Administraciones Públicas (salvo lo dispuesto en el excepcional supuesto contemplado en el artículo 180. 2), el nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 ha matizado que la exigibilidad de la licencia municipal de obras sólo será posible cuando así se determine en la legislación aplicable, esto es, en la sectorial y en la propiamente urbanística (Ref. ).
Ahora bien, el hecho de exceptuar la realización de obras por las Autoridades Portuarias en la zona de servicio del deber de obtener licencia no significa que éstas no queden sujetas a la ordenación urbanística municipal, plasmada en la aprobación del Plan Especial de Ordenación de la zona de servicio, a que se refiere el artículo 18. 2 de la Ley de Puertos. Realmente el control de adecuación urbanístico se efectúa a través del informe que ha de emitir el Ayuntamiento al proyecto de obras que pretende realizar la Autoridad Portuaria.
Este informe se constituye en el mecanismo de control que tienen la Administración municipal para verificar el ajuste al planeamiento urbanístico, es decir, al Plan Especial o, en su caso, al instrumento de ordenación equivalente. De aquí se deriva una primera consecuencia que debe subrayarse: las obras que efectúa la Administración portuaria deben ser conformes con el planeamiento urbanístico.
Es más, si no lo fueran, es decir, si no se ajustaran a las determinaciones del instrumento de ordenación urbana correspondiente, el Ayuntamiento podrá poner en marcha los mecanismos de protección de la legalidad urbanística previstos en los artículos 248 a 250 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, pudiendo llegar a suspender los actos de edificación o uso del suelo que resultaran contrarios con dicho instrumento de planeamiento. En este sentido conviene reiterar que esta solución es confirmada por la jurisprudencia actual, lo que puede comprobarse en la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1995, Azdi. 1059 (Ref. ).
El informe tendrá que ser emitido en el plazo de un mes desde que se presenta la documentación correspondiente en el Registro Municipal, de tal forma que si transcurre el término sin que se hubiera evacuado expresamente, se entenderá que es favorable. Naturalmente, el informe incluye un análisis sobre la legalidad de las obras que se pretenden ejecutar, en el sentido de constatar o verificar si se ajustan o no al instrumento de planeamiento urbanístico. En este sentido, debe subrayarse que el artículo 19. 1 utiliza el término deberán adaptarse al Plan Especial, lo que a mi juicio es menos restrictivo que la locución «ajustarse a las determinaciones» que utiliza la legislación urbanística (arts. 242. 4, 5; 248, 249, etc. ), no siendo fortuito su utilización por el legislador (Ref. ). Esto significaría en la práctica un más amplio margen en la realización de la obra o en la ejecución de la instalación, resultando prohibido solamente aquellas que contradigan manifiestamente las condiciones de edificación u ordenanzas de regulación de la implantación de instalaciones. En definitiva, la exigencia de adaptación de las obras al planeamiento implica una mayor facultad de la Autoridad Portuaria que está menos constreñida respecto del Plan Especial que si el legislador hubiera empleado la fórmula de que las obras se ajusten al planeamiento.
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EL PROBLEMA MATERIAL DEL CONTROL MUNICIPAL
Si el marco normativo es impecable desde el punto de vista teórico, al someter al control municipal la ejecución de las obras por la Autoridad Portuaria, a fin de comprobar si se adecuan o no al planeamiento urbanístico, existe sin embargo una dificultad práctica a la hora de materializar tal control. La Ley no establece qué documentos debe remitir la Autoridad Portuaria al Ayuntamiento para que éste constate la legalidad de las obras y evacuar así el informe correspondiente.
Podría pensarse que, en ausencia de determinaciones expresas, debería regir lo establecido en el artículo 9. 1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que es la legislación aplicable en virtud de lo establecido en el artículo 242. 5 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992. Esto nos llevaría a exigir un proyecto técnico, más la correspondiente petición y, en su caso, los estudios complementarios necesarios. Sin embargo, no siempre será necesario la redacción de un proyecto de obras, en función de la importancia (reparación, conservación) o de la propia complejidad de la obra que se pretende ejecutar. Ciertamente la Ley de Puertos exige proyecto en determinados casos, tal y como sucede en los supuestos de los artículos 20, 21 y 22, pero extender a todos los supuestos la necesidad de redactar un proyecto es una solución extraordinariamente rígida y no prevista en la Ley.
Por ello, parece más razonable que la documentación a que alude el artículo 19. 1 de la Ley de Puertos debe interpretarse en el sentido de exigir en todo caso una Memoria de la obra que se pretende realizar y los correspondientes planos descriptivos, y en su caso, cuando sea necesario, el correspondiente proyecto de la obra a efectuar.
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LA REALIZACION DE OBRAS POR LAS AUTORIDADES PORTUARIAS EN AUSENCIA DE PLAN ESPECIAL
El sistema diseñado...
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