Urbanismo, politica territorial y marco legal general
| Autor | Luciano Parejo Alfonso |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid |
El momento por el que atraviesa nuestro urbanismo invita a la reflexión. No escasean precisamente, desde luego en la doctrina, pero no únicamente en ella, las manifestaciones de insatisfacción, las más importantes de las cuales, aún siendo de distinto e incluso contrario signo, se ofrecen paradójicamente, todas ellas, como fundadas. La razón de que ello sea así estriba sin duda en la complejidad de la situación. Para unos, en efecto, el deslinde competencial propicia, tal como ha quedado establecido, una fragmentación de la ordenación urbanística con excesiva diversidad de las soluciones normativas. Aunque esta diversidad sea lógica consecuencia de la concreta distribución constitucional del poder legislativo, no puede dejar de reconocerse que tal opinión acierta a expresar la incapacidad de la vigente legislación general para enmarcar adecuadamente la legislación autonómica de ordenación del territorio y urbanismo. Para otros, por el contrario, el exceso es imputable más bien a esa misma legislación general, pues -al menos en su versión actual- limita indebidamente la potestad legislativa autonómica. Es cierto que, en lo sustancial, el Tribunal Constitucional ha despejado ya la cuestión de la constitucionalidad de dicha legislación, pero no parece que lo sea menos que ha debido hacerlo desde el pie forzado del propio planteamiento del legislador y por ello:
a) Con muchas restricciones y salvaguardas interpretativas que no contribuyen precisamente a dotar de seguridad a los límites del espacio competencial autonómico. Y
b) En términos tales que en modo alguno liberan definitivamente de crítica a la normativa general, en tanto que permanece subyacente a ella, por su propia perspectiva y lo admita o no el Tribunal Constitucional, un modelo urbanístico objetivamente condicionante, de modo innecesario, de las políticas legislativas autonómicas.
La acumulación de la crisis competencial atravesada por la materia urbanística a raíz de la renovación de la legislación general a principios de los años noventa y la formulación de la vigente bajo el designio de liberalización del mercado de producción y venta del suelo urbanizable/urbanizado han producido el descuido del desarrollo constitucional y la paradójica pervivencia del modelo "unitario" establecido en 1956 (aunque pervivencia en condicionesciertamente sesgadas), con pérdida efectiva del papel que a la legislación general debe corresponder en esta materia y traslación al plano autonómico de dificultades serias para la formalización de legítimas opciones de política legislativa propia.
El diagnóstico del estado actual del urbanismo no puede dejar de constatar por ello que:
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Los problemas se localizan en los dos ordenamientos implicados, porque, de un lado, las Comunidades Autónomas están desde luego en disposición de introducir una innecesaria dispersión en las soluciones normativas, pero, de otro lado, es la legislación general la que posibilita y aún induce tal dispersión por un triple motivo:
iii) La adopción de un planteamiento equivocado y notablemente escorado, que viene induciendo una notable erosión de la potestad de planeamiento urbanístico, representativa del interés general de que habla el artículo 47 CE, en beneficio de la titularidad dominical del suelo y de los intereses ligados a la misma.
iii) La insistencia y el detallismo en ciertos aspectos propios mas bien de la política urbanística y de sus técnicas. Y
iii) El descuido absoluto de otros aspectos no menos decisivos para la unidad material constitucional y, en particular, las condiciones básicas garantes de la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales (de todos ellos y no sólo del de propiedad del suelo).
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La principal responsabilidad cae, por ello mismo y dada la función constitucional propia de la legislación general, del lado de esta última.
De todo lo cual se sigue que la superación de la actual deficiente situación pasa desde luego y ante todo por una reconsideración de la misma. No pueden sorprender, pues, las iniciativas actualmente en curso a este respecto, tanto la del Gobierno, planteada en el seno de la correspondiente Conferencia Sectorial y que, al parecer, pretende ser llevada a cabo mediante enmiendas a la -durante largo tiempo durmiente-proposición de Ley resultante de la convalidación del Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, como la de los grupos políticos del PSOE e IU, plasmadas en sendas proposiciones de Ley. El desencadenante inmediato de estas iniciativas es, sin duda, la generalización del malestar social por el importante y sostenido crecimiento en los últimos años -el periodo de vigencia de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones (en adelante LRSV)- del precio de la vivienda, conel consecuente "fracaso" de este texto legal en su objetivo más importante: la incidencia en el referido precio (para hacerlo asequible) mediante el incremento de la oferta legal de suelo disponible para la producción de suelo urbanizado susceptible de edificación y la liberalización y flexibilización del proceso de producción mismo, en definitiva del "mercado de suelo" (que no de la vivienda) .
Caracteriza la actual legislación general, en efecto, la reconcentración, desde el punto de vista de la producción de tejido urbano, en la transformación del suelo -el episodio de la urbanización y la edificación- y en su doble dimensión sustantiva y de valoración económica, en detrimento ostensible de la ordenación del recurso natural suelo y de su utilización urbanística.
Esta reconcentración, que se manifiesta en el entero contenido de la LRSV, y no precisa ser justificada, trae causa del planteamiento de este texto legal en el contexto de la liberalización de las estructuras económicas y se encuentra propiciada en todo caso por la perspectivadesde la que se ha resuelto por ahora la afirmación de la competencia del legislador general para establecer límites a la definición autonómica del régimen urbanístico de la propiedad del suelo: la de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberesconstitucionales (aquí cabalmente únicamente del derecho de propiedad), a las que se refiere el artículo 149.1.1 CE. La STC 61/1997, de 20 de marzo, opone a la competencia legislativa autonómica en materia de urbanismo, en efecto, exclusivamente las competencias legislativas generales referidas a las condiciones básicas garantizadoras de laigualdad en el ejercicio del derecho de propiedad "urbana" y a determinados aspectos tanto de la expropiación forzosa como de la responsabilidad administrativa.
Tal reconcentración (la de la disposición sobre la urbanización por parte de la propiedad "urbana") hace posible la continuidad del modelo urbanístico "unitario" pero a costa de su escoramiento de nuevo del lado de la propiedad privada del suelo.
Logran así pasar al actual marco legal los siguientes elementos básicos del modelo urbanístico "unitario" establecido desde 1956 y conservados, con mas o menos modulaciones, en la ulterior evoluciónhasta la reforma legal de 1990/1992:
- La concepción de la ocupación y la transformación del suelo y la organización del espacio para fines urbanísticos como un proceso de secuencia lineal conforme a las fases de planeamiento, urbanización y edificación (el llamado proceso urbanístico), con la consecuencia de la integración del mero episodio de la urbanización en el corazón mismo delsistema.
- La articulación del sistema entero sobre los binomios planeamiento-ejecución; planeamiento general-planeamiento desarrollo; y clasificación-calificación del suelo (técnica esta última absolutamenteclave para la "integración" de la propiedad del sistema y, por ende, la construcción "unitaria" de éste).
- El carácter estatutario de la propiedad urbanística del suelo en tanto que resultado de la delimitación objetiva del contenido de ésta en el doble escalón de la Ley y el...
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