Urbanismo y legislación sectorial

AutorJavier Bermúdez Sánchez
  1. COSTAS

    1. DESLINDE: LA SUSPENSION DE LICENCIAS URBANISTICAS POR LA INCOACION DEL EXPEDIENTE DE DESLINDE

      La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Sevilla) de 12 de abril de 1996 resuelve las posibles dudas acerca de la interpretación del artículo 12.5 de la Ley de Costas, referidas a la aplicación o no a las licencias urbanísticas de los efectos suspensivos de la incoación del expediente de deslinde.

      La necesidad de esta aclaración surge del tenor literal del citado precepto: «La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección». Podría entenderse, como hizo el Ayuntamiento demandado en ese caso, que la suspensión será de las autorizaciones y concesiones estatales de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, pero no de las licencias urbanísticas. Ciertamente, las dudas que la lectura del artículo 12 de la Ley de Costas puedan suscitar en este punto son inmediatamente aplacadas por el artículo 22.2 b) del Reglamento de Costas, a cuyo tenor «... En la solicitud que se curse al Ayuntamiento se incluirá la petición de suspensión cautelar del otorgamiento de licencias de obra en el ámbito afectado por el deslinde». Sin embargo, el Ayuntamiento estimó que este precepto sólo prevé la petición de suspensión, por lo que el Tribunal debe pronunciarse aún sobre el problema planteado, ya que la suspensión podría tratarse de una facultad discrecional del Ayuntamiento.

      El Tribunal apoya su decisión en dos razonamientos. En primer lugar, si se excluyera a las licencias municipales los efectos de protección del dominio público del deslinde podrían quedar desnaturalizados, «más hoy dado el sistema de adquisición gradual de facultades urbanísticas» (F.J. 2.º), pues, según señala la sentencia comentada:

      ... todo el sentido de la cautela quedaría desvirtuado si al amparo de licencias propios de otros ordenamientos, supuesto que aún no existe una delimitación definitiva que permita la defensa y recuperación de bienes comprendidos en esa zona provisionalmente deslindada, se permitiera la ocupación de tales terrenos, consolidando situaciones que, conforme a la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley y Tercera del Reglamento, impidan el uso conforme a su destino de los bienes deslindados. Es más, frente a lo que se pretende, si se admitiese el otorgamiento de licencias municipales que, por sí, autorizasen la construcción, la publicación misma de la iniciación del expediente de deslinde vendría a convertirse en una llamada a construir a toda prisa al amparo de las normas de planeamiento para poder imponer la obra en zona de dominio público...

      (F.J. 3.º).

      Esta apreciación del Tribunal de Justicia está respaldada por la jurisprudencia constitucional. Lo único que parece reprochable al artículo 12.5 de la Ley de Costas es la ausencia de especificación de supuestos; pero parece fácil comprender que, al no distinguir, la Ley habrá de referirse a todos los supuestos, incluyendo las licencias urbanísticas, pues el legislador ha querido retener en manos estatales la protección absoluta del dominio público, por lo que condicionará la actuación de otras Administraciones, siendo constitucionales dichas previsiones, con carácter general salvadas por el Tribunal Constitucional (Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991), ya que «... se trata además... de una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza o sus características fueran destruidas o alteradas» (F.J. 1.º Sentencia del Tribunal Constitucional citada).

      En segundo término, el Tribunal de Justicia estima que la suspensión también ha de alcanzar a las licencias de obras, porque de la lectura conjunta de los artículos 242.2 y 243 del Texto Refundido de la Ley del Suelo la Entidad Local debe comprobar la existencia de autorización o concesión sectorial (F.J. 2.º), y por el carácter previo de éstas, aun cuando el artículo 12.5 se refiriera sólo a las autorizaciones de la Ley de Costas, la suspensión alcanzará, necesariamente, a las licencias urbanísticas (F.J. 3.º).

      La necesidad de obtener autorización o concesión previas a la licencia de obras se encuentra en los artículos 51 y 64 de la Ley de Costas (respectivamente) y aunque sobre ellos no haya pronunciamiento expreso del Tribunal Constitucional referido a este carácter previo (aunque sí es reconocida la constitucionalidad del artículo 64 en el F.J. 4.ºG.a de la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991), el mismo lo encontramos en el F.J. 3.ºH de la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, con relación al artículo 30.2 de la Ley de Costas:

      La competencia estatal sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículo 149.1.18) no permite considerar que esta secuencia obligada de permisos o licencias viole competencia alguna o, de otro modo, sea contraria a la Constitución

      .

      Las únicas referencias jurisprudenciales específicas sobre el caso estudiado por la Sentencia del Tribunal Superior comentada se encuentran en las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 23 de diciembre de 1992 (ambas de la misma fecha, núms. 780/1992 y 784/1992; FF.JJ. 9.º y 8.º, respectivamente), que lógicamente señalan que el artículo 12.5 de la Ley de Costas no es de aplicación a las licencias municipales ya concedidas.

    2. SERVIDUMBRE DE PROTECCION: NULIDAD RADICAL DE LAS AUTORIZACIONES Y SANCIONES IMPUESTAS POR LA ADMINISTRACION ESTATAL

      Una Sentencia más (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 24 de julio de 1996) viene a sumarse a las que estudian las autorizaciones y sanciones que otorgó (o denegó) la Administración del Estado sobre actuaciones en la servidumbre de protección antes de la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991.

      Efectivamente, los FF.JJ. 3.D.d) y 7.A.b) de la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 desapoderan al Estado de la competencia que pretendía el artículo 26.1 de la Ley de Costas. Sobre la servidumbre de protección, «... pues se trata de una competencia de carácter ejecutivo ajena a las constitucionalmente reservadas al Estado y que se engloba, por su contenido, en la ejecución de la normativa sobre protección del medio ambiente o en la ordenación del territorio y/o urbanismo de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. Corresponderá, pues, ejercitar esa competencia autorizatoria a los pertinentes órganos de las Comunidades...». Estos fundamentos llevan a la declaración de nulidad de dicho precepto, por lo que se plantea qué efectos produce sobre los actos dictados hasta entonces por la Administración estatal, bien sean autorizatorios (o denegatorios de autorizaciones) o sancionadores.

      La cuestión ha sido planteada previamente en diversos casos ante Tribunales Superiores de Justicia...

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