El urbanismo y la jurisdicción contencioso administrativa. Estudio jurisprudencial

AutorRicardo Estévez Goytre
CargoMagistrado de lo Contencioso-Administrativo Profesor-Tutor de la UNED

1. CARÁCTER JURÍDICO-ADMINISTRATIVO DE LOS ACTOS Y DISPOSICIONES EN MATERIA URBANÍSTICA. JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA

1.1. Carácter jurídico-administrativo de los actos de naturaleza urbanística. Jurisdicción competente

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 303 LS/92, declarado vigente por la disposición derogatoria única de la LS/98, tendrán carácter jurídico administrativo todas las cuestiones que se susciten con ocasión o como consecuencia de los actos y convenios regulados en la legislación urbanística aplicable entre los órganos competentes de las Administraciones Públicas y los propietarios, individuales o asociados o empresas urbanizadoras, incluso las relativas a cesiones de terrenos para urbanizar o edificar. Consecuencia de ello es que los actos de las Entidades Locales, cualquiera que sea su objeto, que pongan fin a la vía administrativa serán recurribles directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 306.1 LS/92).

Todo ello con independencia de que, a tenor de lo establecido en el artículo 305 del mismo cuerpo legal, los propietarios y titulares de derechos reales, puedan exigir ante los Tribunales ordinarios la demolición de las obras e instalaciones que vulneren lo dispuesto respecto a distancia entre construcciones, pozos, cisternas o fosas, comunidad de elementos constructivos u otros urbanos, así como las disposiciones relativas a usos incómodos, insalubres y peligrosos que estuvieren directamente encaminados a tutelar el uso de las demás fincas.

1.2. La competencia de los juzgados y de las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia

En materia urbanística, el sistema de distribución de competencias entre los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia (únicos órganos que conocen en primera instancia de los recursos que puedan interponerse en materia urbanística) ofrece la peculiaridad de que, al ser un sistema de lista cerrada, la competencia a uno u otro órgano vendrá determinada por la inclusión de la materia de que se trate en el artículo 8.1 LJCA, en cuyo caso corresponderá a los Juzgados; correspondiendo a la Sala en caso contrario en virtud de lo dispuesto en el artículo 10.1.a), b) y j) de la Ley Jurisdiccional.

La Ley, a diferencia de lo que sucede en otras materias, es clara en lo atinente a la cuestión que ahora analizamos, pues atribuye expresamente a los Juzgados las siguientes competencias en el ámbito del urbanismo (y del medio ambiente):

  1. Licencias de edificación y uso del suelo y del subsuelo, siempre que su presupuesto no exceda de 250 millones de pesetas, así como las de apertura (art. 8.1.c).

  2. Declaración de ruina y órdenes de ejecución de obras de conservación, reforma y rehabilitación de inmuebles (art. 8.1.d).

  3. Sanciones administrativas, entre las que se encuentran las urbanísticas, sin límite de cuantía (art. 8.1.e).

    Correspondiendo las demás materias a los Tribunales Superiores de Justicia.

    No plantean ningún problema las cuestiones que acaban de relacionarse. Los problemas surgen precisamente de las cuestiones no expresamente atribuidas a los Juzgados por el artículo 8.1, pues siendo incuestionable que corresponden a las Salas los aspectos relativos a la impugnación de los Planes de urbanismo y a los instrumentos de gestión urbanística (compensación, cooperación -reparcelaciones- y expropiación como sistemas de actuación), así como las restantes expropiaciones urbanísticas que no tengan por finalidad la de ejecución del planeamiento, como puede ser para la adquisición de terrenos destinados a sistemas generales o actuaciones aisladas en suelo urbano, los convenios urbanísticos, los actos relativos al patrimonio municipal del suelo, los Proyectos de Urbanización y las licencias de edificación y uso del suelo y del subsuelo de cuantía superior a 250 millones de pesetas, sólo por la vía interpretativa puede llegarse a atribuir otros actos y actuaciones impugnables a los Juzgados, sustrayéndolos así de la competencia residual que atribuye el artículo 10.1 a) LJCA a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los T.S.J.

    Así ocurre, por ejemplo, con respecto a las órdenes de paralización de obras y órdenes de demolición previstas en los artículos 184 y siguientes de la Ley del Suelo. En un primer momento de vigencia de la nueva Ley Jurisdiccional, algunos Tribunales Superiores de Justicia entendieron que la competencia les correspondía a ellos y, por consiguiente, tramitaron los recursos que se interpusieron sobre estas materias; ello era debido a que al no venir expresamente relacionadas las órdenes de suspensión y de demolición de obras sin licencia ni orden de ejecución o ejecutadas al margen de sus determinaciones, había de entenderse que era competente la Sala por aplicación del artículo 10.1.a) y j). Pero pronto fue descartada esta interpretación, atribuyéndose la competencia a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, atendiendo a que, si se trataba de obras sin licencia u orden de ejecución que las legitime, la falta de licencia determina la competencia en los recursos que tengan por objeto obras realizadas sin título legitimador alguno o apartándose de lo en ellas autorizado.

    Otro supuesto que que ha planteado dudas es el de los acuerdos de suspensión del otorgamiento de licencias que se adopten con ocasión de la formación o tramitación del planeamiento urbanístico; acuerdos que pueden producirse, además de en los supuestos de aprobación inicial del planeamiento, donde la suspensión será preceptiva en virtud de lo dispuesto en el artículo 120 RPU, facultativamente durante la formación de los Planes (art. 117.1 RPU). Pues bien, el acuerdo de suspensión facultativa del otorgamiento de licencias, que abarcará las de parcelación de terrenos, edificación y demolición, es un acto de planeamiento, tal como lo considera el propio RPU al incluir estos actos en el Capítulo III «De los Planes Generales...», del Título IV «De la formación y aprobación de los Planes», y por tanto la competencia para conocer de los recursos que tengan por objeto estos actos administrativos corresponde a las Salas de lo Contencioso-Administrativo (art. 10.1. a), b) y j), si bien esta conclusión no está exenta de polémica ya que algunas Salas entienden que corresponden a los Juzgados.

    Es de señalar, desde otro punto de vista, que la competencia para conocer de la impugnación de los actos relativos a las licencias urbanísticas que no tengan por finalidad la edificación y uso del suelo y del subsuelo, entre las que se encuentran las licencias de parcelación urbanística o las de segregación, corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia, lo que no deja de ser paradójico ya que si los Juzgados tienen competencia para conocer de las licencias de obras de presupuesto inferior a 250.000 de pesetas no parece justificado que no la tengan para las restantes licencias urbanísticas que se relacionan a título ejemplificativo en el artículo 178 LS/76.

    Una última cuestión cabe destacar en punto al sistema de distribución de competencias, si bien ahora nos referiremos a la competencia territorial y no a la objetiva. Es la regla contenida en al artículo 14.1.Tercera LJCA, que establece que la competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen Planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada.

    2. LA ACTIVIDAD IMPUGNABLE EN MATERIA URBANÍSTICA

    Frente a la concepción tradicional de que la jurisdicción contencioso-administrativa es una jurisdicción puramente revisora, en el sentido de proceso al acto administrativo previo, se alza la moderna tendencia doctrinal que distingue junto a los actos administrativos puros otros aspectos de la actuación administrativa que también se considera susceptible de impugnación. Así, se considera en la actualidad que junto a los actos y disposiciones de administrativas de carácter general son también impugnables todos los supuestos de inactividad de la Administración y de actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en el sentido de que carezcan totalmente de cobertura de un acto administrativo que legitime dicha actuación o que dicha cobertura sea manifiestamente insuficiente.

    En la vigente Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se recogen ya todos los supuestos que la doctrina y la jurisprudencia han ido elaborando. Dice su artículo 25 que:

    1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

    2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley

    .

    Por su parte, el artículo 29 LJCA establece los requisitos de la inactividad de la administración desde el punto de vista de su impugnabilidad en vía contencioso-administrativa:

    1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso...

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