Del urbanismo de excepción al urbanismo sostenible, una respuesta a la crisis económica
| Autor | Jesús M.ª Ramírez Sánchez |
| Cargo | Abogado urbanista Socio de EIN Navarra Consultoría y Gestión S.L. |
Conscientes de la grave situación económica por la que atraviesa el sector inmobiliario y lo que ello supone para el empleo, el Parlamento de Navarra aprobó el 5 de junio de 2009 la Ley Foral de medidas urgentes en materia de urbanismo y vivienda —publicada en el BON el 15 de junio del mismo año—, dentro del paquete de medidas reactivadoras de la economía Navarra puestas en marcha por el Gobierno de Navarra, en la que se introducen una serie de actuaciones con las que se que pretende «dar una respuesta inmediata a la situación de crisis económica en que nos encontramos.», es decir, esta Ley Foral nace de la voluntad política de los partidos mayoritarios de Navarra, de afrontar la crisis económica, de dar respuesta a las necesidades de ciudadanos —mejor acceso a la vivienda protegida y libre a preciso limitados— y empresas del sector inmobiliario necesitadas de reconvertir sus productos en tiempos de crisis y de no resultar penalizadas por la aplicación del Código Técnico de la Edificación; y, a la vez mitigar «los efectos negativos sobre el empleo del sector de la construcción generados por la crisis económica».
En el trasfondo subyacen también otras realidades tales como la inviabilidad de muchas posibles promociones que en la época de mayor bonanza económica habían asumido unos irreales y elevadísimos costes de urbanización que cargaban determinadas tipologías edificatorias, en general la vivienda unifamiliar, para que las parcelas de vivienda protegida, o las dotacionales, que se adjudicaban, generalmente a los Ayuntamientos por el juego de coeficientes de homogeneización, pudieran cumplir los requisitos de repercusión mínima de suelo y urbanización, así como los costes de infraestructuras exteriores que habían de soportar.
Para ello, la Ley Foral, aborda mejoras en la legislación Navarra en materia de urbanismo, y, como de carácter fiscal. Entre las primeras destacan un ajuste de las reservas obligatorias sobre espacios dotacionales y de servicios en el sentido de reducir los parámetros hasta ahora legalmente vigentes, la agilización de los procesos urbanísticos, la actualización, y en su caso, fijación de coeficientes de homogeneización en los proyectos de equidistribución para evitar su desfase temporal desde que se fijan en el planeamiento hasta que se aplican en la ejecución de la actuación; y, por su carácter excepcional la Disposición transitoria primera cuyo objeto es «adaptar la edificabilidad del sector a las necesidades del mercado, sin tener que aplicar los estándares que establece el nuevo artículo 53...», permitiendo que en sectores o unidades de ejecución, con planeamiento de desarrollo ya aprobado —según la Exposición de Motivos «sectores ya urbanizados»—, y en los que ya se han establecido las cesiones correspondientes y no resulta posible jurídicamente cambiar el reparto de cargas a asumir por los propietarios del suelo, se adapte la edificabilidad del ámbito a la nueva realidad socioeconómica, es decir, se incremente esa edificabilidad, con unos límites determinados, sin por ello alterar radicalmente la maqueta, o lo que es lo mismo, sin empeorar las condiciones de habitabilidad del mismo, pues se ha comprobado que las cesiones en Navarra eran mucho más exigentes que en otras CCAA, siendo asumible, y deseable, un modelo urbano de mayor densidad y compacidad para favorecer un modelo urbanístico más sostenible.
Entre las medidas de vivienda se pretende reactivar el sector de la construcción y rehabilitación mediante ayudas económicas directas a particulares y promotores, en una clara apuesta por la rehabilitación y la ciudad histórica y construida; se posibilita la calificación como protegidas de viviendas libres terminadas o previstas en los proyectos de reparcelación, excepcionado el requisito de la repercusión máxima de suelo y urbanización previsto en la legislación foral de vivienda; y, se regula un nuevo tipo de vivienda, la libre de precio limitado, vivienda libre de nueva construcción cuyo precio se fija legalmente y que se beneficia del acceso a prestamos cualificados y desgravaciones fiscales como las protegidas, introduciendo una importante novedad en la rígida separación entre vivienda libre y protegida.
Se trata, por tanto, de adoptar medidas positivas contra la crisis económica favoreciendo la mejor utilización del suelo, de una forma más racional y sostenible pero también de forma económicamente mas rentable para poder favorecer la construcción de mas vivienda con una menor repercusión del suelo con lo que por un lado se beneficia a los ciudadanos que podrán ver facilitado el acceso a la vivienda, por reducirse la repercusión de los gastos de urbanización y suelo en el precio final de la vivienda; y, por otro lado se beneficia a los promotores otorgando una salida a solares que por diversas razones no se han edificado y en los que se podrán hacer tipologías edificatorias que posibilitan un mejor aprovechamiento del suelo y por tanto una menor repercusión de éste en el precio final de la vivienda con lo que se pretende también paliar los efectos negativos sobre el empleo del sector de la construcción generados por la crisis económica al posibilitar poner en el mercado nuevos productos inmobiliarios mas acordes con las necesidades sociales y económicas.
Pero esta intención «temporal y contra la crisis» encierra otra reflexión que a nuestro juicio es mucho más importante. Nuestro modelo urbanístico ha caducado y es necesaria su revisión no solo teórica y desde los principios sino, y sobre todo, en la práctica. La Ley 8/2007, profundiza un camino, iniciado por algunas Comunidades Autónomas, irreversible a nuestro juicio: un modelo urbano sostenible. Pero ese modelo, no definido científicamente ni avalado por estudios rigurosos hasta la fecha, que puede ser parcialmente distinto para cada Comunidad o región; y, que creemos debe ser el punto central del debate y reflexión del urbanismo en los próximos años, debe concretarse en los planeamientos que se aprueben y no quedar en una declaración de intenciones de los títulos preliminares de las leyes urbanísticas, sino en la realidad que se diseña: la densidad, compacidad, complejidad funcional y la movilidad son los elementos que hacen de un sector o unidad que sea o no sostenible. La Ley Foral 6/2009 pretende, en parte, andar por ese camino, modificando el artículo 53 LFOTU, pero es en la Disposición transitoria primera donde indirectamente profundiza en esa dirección al posibilitar que sectores y unidades de densidades medias se redensifiquen y sean mas sostenibles si perder el justo equilibrio entre habitantes y espacios libres y dotaciones, pues lo importante es que éstas sirvan realmente a la población para hacer mas habitable su entorno, que sean instrumentos para la calidad urbana, y no en convertir los estándares en fines en sí mismos.
La tramitación de la Ley Foral se ha producido en momentos de fuerte recesión del mercado inmobiliario y de crisis económica, por ello no nos sorprende la excepcionalidad que dimana del texto de la Disposición transitoria primera, pero creemos que el incremento de densidad edificatoria, e incluso la fijación de densidades mínimas y obligatorias para los ámbitos de planeamiento, debe ser una respuesta al urbanísimo insostenible —ocupación masiva de suelo con bajas densidades edificatorias y consumo de gran cantidad de recursos— de los pasados años que debe ir más allá de la excepcionalidad como respuesta a la crisis.
La Ley Foral 35/2002 establece en su artículo 2º el principio del desarrollo sostenible, como una de las premisas de la ordenación del territorio y del urbanismo dado que el suelo es un bien limitado y escaso que requiere no sólo su correcta ocupación sino también su preservación. A juicio de MENÉNDEZ REXACH el desarrollo sostenible, constituye un principio jurídico que impregna la legislación autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo. El concepto de desarrollo sostenible ha dejado de ser un concepto abstracto, una idea o una utopía para ser una parte importante de nuestro Derecho Público, un concepto esencial de la utilización del recurso suelo. Pero estas claras formulaciones del principio de un modelo urbano sostenible no han impedido la generalización en nuestro país, quizás en Navarra en menor medida que en otras Comunidades Autónomas, de desarrollos urbanos —y sobre todo de proyectos— discontinuos y difusos, de baja densidad residencial, con un gasto excesivo de suelo y territorio y con un coste inasumible de infraestructuras y servicios para el futuro, en vez de urbanismo se ha hecho urbanización, modelo que ha merecido la reprobación y condena de las instituciones europeas (Resolución del Parlamento Europeo A6-0082/2009), si bien era respaldado social y políticamente, por no decir económicamente. Se ha planificado un urbanismo desarrollista, de una sociedad que vive en la opulencia y en el despilfarro, con precios de suelo y de vivienda muy alejados de la realidad de las cosas pero que eran asumidos por el sistema como si fuera la normalidad de una Arcadia feliz. Esta situación de abundancia y derroche ha explotado como una pompa de jabón, una burbuja, poniendo de relieve un modelo de crecimiento y desarrollo urbano en muchos casos insostenible y alejado de nuestro modelo cultural, fomentado y auspiciado por una clase política que veía en él réditos electorales y económicos a corto plazo, unos promotores que daban respuesta a una demanda mayoritaria y aspiraban a...
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