Urbanismo y medio ambiente en España: panorama actual
| Autor | Jesús Del Olmo Alonso |
| Cargo | Profesor Ayudante Doctor de Derecho Administrativo Universidad de Alcalá |
| Páginas | 104-177 |
El presente trabajo tiene su origen en la ponencia presentada en el Coloquio Bienal de la Asociación Internacional de Derecho Urbanístico (AIDRU), celebrado en la Universidad de París I (Panthèon-Sorbonne) los días 21 y 22 de septiembre de 2007. Quiero agradecer a la Asociación Española de Derecho Urbanístico la confianza depositada en mí para representarla como ponente nacional español. La estructura de este texto, que ahora se actualiza y se amplia, responde el esquema fijado por la AIDRU para la presentación de todos los informes nacionales. Una versión anterior de este trabajo aparecerá pronto en el Libro Homenaje al Prof. Dr. D. MARTÍN BASSOLS COMA, a quien reitero mi gratitud y mi mayor reconocimiento académico y personal.
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La preocupación por dar una protección efectiva al medio ambiente a través del Derecho Urbanístico ha cobrado un impulso especial en los últimos años. La gran repercusión mediática de algunos sucesos y la concienciación social sobre la importancia real de la protección de nuestro medio ambiente han dado lugar a una positiva orientación del Derecho Urbanístico en esta misma dirección. Innumerables han sido las aportaciones doctrinales que desde hace tiempo se vienen haciendo en este sentido1 y, más recientemente, los Page 105 legisladores estatal y autonómicos -algunas veces estos últimos estableciendo regulaciones pioneras- han elaborado importantes normas cuya aplicación efectiva debería tener consecuencias muy positivas para el logro de lo que se ha venido a llamar urbanismo sostenible2. No obstante, no debe desconocerse que muchas de estas importantes iniciativas legislativas son consecuencia de la presión de la Unión Europea y tienen su origen en las normas comunitarias3, a las que más adelante nos referiremos. La política comunitaria orientada a la búsqueda de un urbanismo sostenible ha quedado plasma- da en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano4. Page 106
Para entender bien las relaciones entre urbanismo y medio ambiente en España, debemos tener en cuenta que nos encontramos ante dos disciplinas con sustantividad propia cuya toma en consideración ha sido relativamente reciente en nuestro ordenamiento jurídico. Ha sido la Constitución Española de 1978 la que ha provocado un impulso realmente importante del estudio y de la regulación jurídica de las dos materias, en especial de lo que denominamos Derecho Ambiental. A ello han contribuido también otros importantes factores, entre los que destacamos la pertenencia de España a la Unión Europea y el crecimiento cultural, social y económico que en las últimas décadas ha experimentado la nación española.
La organización territorial del Estado español y el peculiar régimen de distribución de competencias entre las distintas Administraciones que establece nuestra Constitución, ha dado lugar a que existan regulaciones de distintas Administraciones sobre una misma realidad jurídica. Dejando a un lado las competencias más reducidas -pues deben desarrollarse en los términos de las legislaciones estatal y autonómicas-, que sobre urbanismo y protección del medio ambiente tienen los municipios, y las peculiaridades de la organización insular, conviene recordar, aunque sea muy resumidamente, cuál es el sistema español de distribución de competencias en estas materias.
La Constitución española establece en su artículo 47 que los poderes públicos deben regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación y promover las condiciones necesarias para que todos los españoles puedan disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Todos los ciudadanos deberán participar de las plusvalías que genere la actividad urbanística de los entes públicos. De acuerdo con el artículo 148.1.3ª CE, las Comunidades Autónomas pueden asumir la competencia para legislar en ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Todas las Comunidades Autónomas han recogido en su Estatuto de Autonomía esa competencia y han elaborado su propia legislación en la materia, lo que ha tenido lugar especialmente a partir de la STC 61/1997, de 20 de marzo, en la que se mantiene que, desde el momento en que todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia sobre una materia, el Estado ya no puede legislar para ellas con carácter supletorio porque el artículo 149.3 CE no es una cláusula de atribución Page 107 de competencias. Sin embargo, como también ha dicho el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones (Sentencias 77/1984, 56/ 1986, 149/1991, 36/1994, 28/1997, 40/1998 y 149/1998), la competencia autonómica no es absoluta, sino que debe respetar ciertas competencias exclusivas del Estado que condicionan la ordenación territorial y urbanística que pueda efectuar una Comunidad Autónoma. Entre las más importantes, podemos destacar las siguientes que aparecen recogidas en el artículo 149.1 CE: la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal; la regulación de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; la legislación sobre procedimiento administrativo común y expropiación forzosa; el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas; la legislación básica sobre protección del medio ambiente; puertos y aeropuertos de interés general; ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; montes y vías pecuarias; ordenación de recursos y aprovechamientos hidráulicos de aguas que transcurran por más de una Comunidad Autónoma; legislación de costas; etc. Como consecuencia de todo lo anterior en estos momentos las Comunidades Autónomas disponen de sus propias normas de ordenación del territorio y urbanismo, que conviven junto a la legislación estatal en materia de suelo (recogida principalmente en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo, que unifica la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y los preceptos que todavía permanecían vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio) y junto a diversas normas sectoriales. En todo caso, no hay que olvidar que, sin perjuicio de que sus competencias sean principalmente de ejecución, en materia urbanística los Ayuntamientos son los principales protagonistas de la gestión urbana.
Por otro lado, el artículo 45 CE configura el medio ambiente como un bien jurídico de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos y cuya conservación es una obligación que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el objetivo de proteger y mejorar la calidad de vida, y defender y restaurar el medio ambiente apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. Para su protección la Constitución insta al legislador Page 108 a regular un régimen sancionador, penal o administrativo, que siempre conllevará la obligación de reparar el daño causado. La aplicación real de lo dispuesto en este precepto es indirecta, pues como señala el art. 55.3 CE, nos encontramos ante un principio rector de la política social y económica que deberá informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Este derecho a un medio ambiente adecuado se protege, pues, mediante la numerosa legislación básica del Estado que debe ser respetada y puede ser complementada por las legislaciones autonómicas. Así, es el legislador estatal el que, según el artículo 149.1.23ª CE, tiene la competencia para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de que también las Comunidades Autónomas puedan dictar normas adicionales o complementarias de protección en el ámbito de sus competencias, pudiendo también asumir la gestión en materia de protección del medio ambiente (artículo 148.1.9ª CE)5. Además, y dado que los recursos naturales son soportes físicos de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas, la existencia de esta competencia básica a favor del Estado no impide que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar sus competencias en materias como la ordenación del territorio Page 109 y urbanismo, agricultura y ganadería, montes y aprovechamientos forestales, caza y pesca o comercio interior, entre otras (por todas STC 102/1995). Como ha señalado el Tribunal Constitucional en Sentencias 170/1989, 102/1995, 90/2000 y 306/2000, la legislación estatal tiene, en materia de medio ambiente, carácter de mínimos, que deben respetarse en todo caso, pudiendo las Comunidades Autónomas establecer niveles de protección más altos6. Por poner simplemente algunos ejemplos de esta legislación básica y sin desconocer la existencia cada vez mayor de normas comunitarias y de convenios internacionales, podemos señalar algunas de las múltiples normas ambientales dictadas por el Estado que tienen importantes repercusiones sobre el urbanismo: el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental; la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases; la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos; la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación; la Ley 1/2005, de 9 de marzo, que regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente; la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los...
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