El urbanismo y el medio ambiente en el nuevo estatuto de autonomia de Cataluña
| Autor | Antonio Carceller Fernández |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo |
El nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio1, y previamente ratificado por el referéndum celebrado el 18 de junio de 20062, ha venido a sustituir al aprobado por la Ley orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, que aparece derogada por el mencionado nuevo Estatuto (disposición derogatoria única)3.
El nuevo Estatuto fue precedido por el documento de la Comisión de estudio de la mejora del autogobierno, aprobado por el Parlamento de Cataluña el 17 de diciembre de 2002 (inserto en el Boletín Oficial de dicho Parlamento, número 366, de 15 de diciembre de 2002), al que siguió el «Informe sobre la reforma de l'Estatut», elaborado por el Instituto de Estudios Autonómicos en julio de 20034.
El Estatuto de 2006 tiene una gran extensión: consta, además del preámbulo, de 223 artículos, 15 disposiciones adicionales, 2 transitorias, 1 derogatoria y 4 finales. Contrasta esta extensión del articulado -que ha sido muy criticada- con la del Estatuto de 1979. Este, aparte del preámbulo, sólo tenía 57 artículos, 7 disposiciones adicionales y 8 transitorias.
El contenido del Estatuto está ordenado a través de siete títulos -precedidos por el preliminar con 14 artículos- que llevan las siguientes rúbricas:
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Derechos, deberes y principios rectores (arts. 15-54).
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De las instituciones (arts. 55-94).
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Del Poder judicial en Cataluña (arts. 95-109).
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De las competencias (arts. 110-173).
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De las relaciones institucionales de la Generalidad (artículos 174-200).
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De la financiación de la Generalidad (arts. 201-221).
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De la reforma del Estatuto (arts. 222-223).
También contrasta esta estructura con la más simple del Estatuto de 1979, limitada a un título preliminar (disposiciones generales), un primero (competencias), un segundo (de la Generalidad), un tercero (finanzas y economía) y un cuarto (reforma del Estatuto).
El nuevo Estatuto fue objeto de una proposición de ley aprobada por el Parlamento de Cataluña por 120 votos a favor y 15 en contra, después de veinte meses de negociaciones entre los cinco grupos parlamentarios. La extensión del nuevo Estatuto proviene ya de esta proposición de ley; su complejidad y su cierto barroquismo también5.
El contenido del Estatuto de Autonomía debería ser, según el artículo 147.2 de la Constitución, el siguiente:
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La determinación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
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La delimitación de su territorio.
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La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
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Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y la base para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
Este precepto constitucional puede interpretarse que alude a un contenido mínimo o sustancial y, por eso admite ampliaciones; pero también puede considerarse que el marco establecido en la Constitución es un referente aplicable a todo el contenido del Estatuto y no sólo a las competencias asumidas en éste6.
Es evidente que el nuevo texto no es una reforma del anterior, sino que contiene grandes novedades, entre ellas, el título I, «Derechos, deberes y principios rectores», que aparece ya en la proposición de ley remitida por el Parlamento de la Generalidad, aunque este título, como el resto del texto, ha experimentado muchos retoques a su paso por las Cortes Generales7.
No es este lugar indicado para analizar el nuevo Estatuto en cuanto a su adecuación al ordenamiento constitucional. El «Informe sobre la reforma de l'Éstatut» (pág. 52) sostenía que en todo caso la reforma estatutaria no tenía que quedar limitada a un simple retoque, sino que podía llegar a un grado de profundidad no despreciable si la operación se planteaba superando las limitaciones que presentaba el esquema estatutario vigente; en este sentido -añadía- el Estatuto podía recoger declaraciones o principios para simbolizar la singularidad de Cataluña dentro del Estado. Será en definitiva el Tribunal Constitucional, como interprete supremo de la Constitución (art. 1º, uno, de la Ley orgánica de 3 de octubre de 1979), el llamado a enjuiciar este aspecto de la nueva norma institucional básica aprobada para la Comunidad Autónoma de Cataluña. Nosotros nos limitamos a exponer lo que constituye el título de nuestro trabajo: el tratamiento estatutario del urbanismo y el medio ambiente. Sí adelantamos que, aún ceñidos a estas materias, encontramos que el nuevo Estatuto: a) no es novedoso, porque ya el ordenamiento jurídico catalán vigente había regulado en diversas ocasiones con rango de ley la protección del medio ambiente y el desarrollo urbanístico sostenible; b) adolece también de complejidad que puede dar lugar a varias interpretaciones, y c) técnicamente presenta imperfecciones fáciles de detectar; todo ello según tendremos ocasión de exponer en el análisis más detenido que hacemos a continuación8.
Las materias competenciales, que son las que aquí nos interesan, han sido estudiadas con carácter general y ampliamente por Carles Viver9. Con referencia concretamente al medio ambiente recoge este autor la afirmación de Ramos Rodríguez, según la cual esta materia tiene un alcance superior a la que se le atribuía en el ordenamiento preconstitucional, por lo que, a juicio de Viver, su redefinición es obligada10, porque el «carácter complejo y multidisciplinar que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente hacen (que) éstas afecten a los más variados sectores del ordenamiento jurídico» (STC 64/1982, de 24 de noviembre)11.
En cuanto a la ordenación del territorio y urbanismo Viver12 recuerda que a estas materias se refiere la STC 77/1984, de 3 de julio, que sostiene que a los efectos del conflicto planteado no interesa «analizar la relación entre ambos conceptos», y por eso definía su contenido conjunto por su objeto: «la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial». Sobre lo que es hoy el urbanismo ha de tenerse en cuenta la trascendental STC 61/1997, de 20 de marzo, según la cual el contenido de la competencia urbanística se traduce en concretas potestades, tales como las referidas al planeamiento, la gestión o la ejecución de instrumentos planificadores y la intervención en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y la edificación, a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación (FJ 6.a).
La Constitución, ya en su preámbulo, proclama la voluntad de la Nación española de «promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida»; luego, al regular los principios rectores de la política social y económica (capítulo tercero del título I, De los derechos y deberes fundamentales) proclama el derecho (que todos tienen) a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo (art. 41.1); por lo que -añade el apartado 2- los poderes públicos (y la Generalidad es uno de ellos13) velará por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva; e incluso establece, en el apartado 3 del mismo artículo, que para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije, se establecerán sanciones penales14 o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado15.
El transcrito texto constitucional hemos considerado necesario recordarlo aquí antes de adentrarnos en el análisis de esta materia tal y como aparece en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña.
El Estado tiene competencia exclusiva sobre la materia de «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección» (art. 149.1.23ª).
Bayona considera que en el artículo 149.1.23ª CE se encuentra un supuesto especial del enunciado competencial, porque al esquema ordinario de bases-desarrollo normativo se añaden las «normas adicionales de protección»16.
La STC 149/1991, de 4 de julio, en contra de la tesis que patrocina Bayona, declara que «el constituyente (en el art. 149.1.23ª) no ha pretendido reservar a la competencia legislativa sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo, sino que, por el contrario, había entendido que había de ser el Estado el que estableciese toda la normativa que se considerare indispensable para la protección del medio ambiente».
Las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 148.1.3ª CE) y de gestión para la protección del medio ambiente (art. 148.1.9ª). El Estatuto de 1979 ya lo hizo en sus artículos 9.9 y 10.1.6. Además, según el apartado 2 del citado artículo 148 CE, «transcurridos cinco años, mediante reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar ...
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