La Unión Europea como referente general
| Autor | J. Ignacio Criado |
| Páginas | 139-184 |
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Imaginad esto: en toda Europa, las administraciones públicas, desde los municipios a las administraciones de los Estados, son vistas por los ciudadanos como entidades ágiles, amigables, serviciales, transparentes y modelo de excelencia en cuanto a los resultados del uso de las tecnologías de la Sociedad de la Información
Requisitos estratégicos del V Programa Marco de Investigación de la Unión Europea
La influencia ejercida por las instituciones comunitarias sobre el resto de las administraciones y políticas públicas europeas en el ámbito de la eAdministración dentro del período que analiza esta investigación se desarrolló entre una aparente tensión. Durante esos años, desde las instancias de la Unión Europea (UE) se intentó llevar a cabo una cierta europeización de la eAdministración, mediante procesos de construcción, difusión e institucionalización de reglas formales e informales, procedimientos, paradigmas, estilos y «maneras de hacer las cosas», así como normas y creencias comunes, relacionadas con su progreso dentro de las administraciones públicas de los Estados miembros (Kassim, 2003; Knill, 2001; Radaelli, 2003). Sin embargo, las instituciones comunitarias carecieron de la capacidad coercitiva, a través de regulación o competencias directas, relacionada con la adopción, uso y difusión de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) e Internet dentro las administraciones públicas europeas, y menos aún para determinar la dirección de la modernización de sus burocracias públicas. Como ha mencionado un autor:
En ausencia de competencias específicas que permitan elaborar una estrategia frontal, completa y coherente en materia de desarrollo de la Administración electrónica, la Unión Europea, en particular la Comisión, ha venido aproximándose a este asunto por caminos colaterales tratando de aprove139
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char cualquier resquicio y posibilidad que le brindara el Tratado y aquellas políticas que pudieran estar relacionadas con la materia
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Alabau (2004a: 38)
Las instituciones de la UE intentaron convertirse en un referente para muchas de las administraciones públicas europeas en sus estrategias, políticas o actuaciones en torno a la eAdministración a través de diversos mecanismos institucionales. Este hecho se hizo patente desde los orígenes de la llamada Sociedad de la Información (SI) en Europa, en gran medida inspirada y diseñada desde instancias comunitarias, hasta la posterior concreción de políticas para su promoción, así como la consolidación de instrumentos formales e informales para liderar iniciativas en sus diferentes ámbitos, uno de los cuales giró en torno a lo que más recientemente se identificó como eAdministración.
Teniendo en cuenta esa opción por el liderazgo, desde las instituciones europeas se destacaron varias líneas de actuación. Entre los aspectos clave sobresalió el avance de la idea según la cual el sector privado debía liderar el proceso de construcción de la SI y, como resultado de ello, que el enfoque adoptado estuviera muy centrado en el desarrollo de aplicaciones y servicios para generar beneficios económicos, lo que tuvo una incidencia duradera, que más tarde también se incorporó a la lógica interna de la promoción de la eAdministración. Al mismo tiempo, esto llevó aparejado que el perfil mayoritariamente tecnológico de las empresas que lideraron dicho proceso de construcción de la SI impregnara las prioridades de la mayoría de las actuaciones puestas en marcha, o lo que es lo mismo, que las acciones y los programas relacionados con la eAdministración se tendieran a centrar fundamentalmente en su dimensión tecnológica, dejando a un lado las implicaciones de carácter organizativo dentro de las administraciones públicas. Progresivamente, esta perspectiva general se fue difundiendo en numerosas administraciones públicas europeas, en sus diferentes niveles político-administrativos.
A pesar de lo anterior, el estudio de la eAdministración en perspectiva europea prácticamente no se ha considerado por la literatura especializada. Aunque las actividades de las instituciones comunitarias sobre eAdministración fueron numerosas durante los últimos años, los análisis académicos no han habituado centrarse en ellas de manera directa, salvo algunas excepciones (Alabau, 2004a; Bradier, 2004; Centeno et al., 2004; Chadwick y May, 2003). Una de las razones de ello es que las instituciones comunitarias no abordaron cuestiones relacionadas con la modernización de las administraciones públicas, en parte, dado que ellas mismas no prestan directamente servicios públicos a los ciudadanos. Además, y lo que es más importante, porque carecieron en todo momento de competencias directas dentro de esta esfera sobre las administraciones públicas de los Estados miembros.
El interés de este capítulo reside precisamente en acortar las carencias existentes en el conocimiento sobre el fenómeno que podríamos denominar como europeización de la eAdministración. A pesar de las limitaciones apuntadas y,
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al menos en el caso español, pero no exclusivamente en él, muchas administraciones de diferentes niveles tendieron a reproducir los patrones más relevantes derivados de las variadas actuaciones definidas desde la UE en esta materia. Además, el papel referencial desempeñado por las instituciones europeas en la esfera de la eAdministración fue especialmente significativo, teniendo en cuenta su ausencia de atención previa a temas relacionados con la transformación del sector público. Sin embargo, en cierta medida eso no fue casual, más bien al contrario, puso de manifiesto que las instituciones de la UE, al menos inicialmente, más que entender la eAdministración como una manera de modernizar las administraciones públicas de los Estados miembros, plantearon su progreso como otra vía más para generar nuevos servicios y aplicaciones dedicados al fomento de la iniciativa privada en la esfera de la economía en la SI. De hecho, este fue uno de los aspectos centrales desarrollados durante los últimos años en la materia y sobre el que existen escasas aportaciones académicas teniendo en cuenta el espacio concreto de la eAdministración.
Figura 3.1. Mecanismos Instituciones para la Europeización de la eAdministración
[VER FIGURA EN PDF ADJUNTO]
Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (2002c: 46).
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Las siguientes páginas se dividen en cuatro secciones que subrayan el papel y la influencia en aumento de la UE en las decisiones sobre el diseño y la implantación de la eAdministración dentro de las administraciones públicas europeas (ver Figura 3.1). Tomando como fundamento el análisis de documentos oficiales de las instituciones europeas, primero, se abordan los aspectos más significativos sobre la relación entre las administraciones públicas y las TIC dentro de la política europea de SI desde su origen a principios de los años noventa del siglo pasado. En segundo lugar, se analizan las diferentes iniciativas y formulaciones con las que se intentó dar forma a una estrategia común de eAdministración, no sin importantes dificultades y teniendo en cuenta determinados rasgos que han determinado y limitado esta pretensión. En tercer lugar, se analiza la articulación interna de la eAdministración dentro de las instituciones comunitarias, especialmente, los programas europeos que dieron contenido a esta política, la organización de las unidades encargadas de su gestión y los diferentes instrumentos utilizados para promover la cooperación con los Estados miembros para su implantación. Finalmente, la sección de conclusiones destaca los hallazgos más sustantivos de este capítulo.
De manera muy temprana, desde las instituciones de la UE se promovió la idea de que la generalización de las TIC e Internet constituía la base sobre la que asentar la SI. Así lo entendieron los dirigentes de los países europeos considerando que «en la SI el acceso a la información y los activos intangibles, fundamentalmente el capital humano, son los elementos clave de la acumulación de riqueza y bienestar» (Comisión Europea, 1993: 5). Por ello, convirtieron en uno de sus principales objetivos la plena implantación de la SI dentro de los Estados miembros de la UE. En todo caso, los orígenes de dicho proceso se situaron en un contexto caracterizado por la pretensión de liberalizar el sector de las telecomunicaciones, algo que se llevó a efecto a finales de la década de 1990, reforzando una visión según la cual el sector privado era el único que debía liderar las iniciativas encaminadas a la promoción de las telecomunicaciones europeas (Jordana, 2002). Obviamente, esa perspectiva tuvo repercusiones en el tiempo, llegando a impregnar el enfoque de las actuaciones iniciales de la UE para promover la difusión de las infraestructuras de telecomunicaciones dentro de las administraciones públicas de los Estados miembros.
Las acciones de partida ligadas de manera explícita a la SI europea se desarrollaron a principios de los años noventa dentro de un entorno con predominio del liberalismo económico y una creciente influencia del sector tecnológico privado. Bajo el mandato del Presidente de la Comisión Europea de entonces, Jacques Delors, el Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo, de...
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